前攀钢副总眼中的去产能：市场应该起决定性作用

本篇文章5422字，读完约14分钟

编者按:

自中央政府将“去产能”列为供应方结构改革的首要任务以来，本轮去产能改革取得了显著成效:煤炭和钢铁这两大重点行业2016年超额完成年度目标，目前整体市场回暖，供需关系改善，企业利润率大幅提高。然而，在这轮产能削减过程中，出现了一些新的现象和问题，其中一些引起了行业主管部门的关注，并已得到解决。

2017年，去产能的压力和挑战仍然不小。在第一次去产能之战取得成功、市场发生变化、矛盾日益突出的情况下，我们应该如何看待去产能的有效性，如何进一步推进去产能？

在最后一期中，国务院发展研究中心的张文魁应邀从去能力效应的角度分析了如何通过市场化和法制化的手段来应对僵尸企业。他指出，真正的供给方改革是推进国有企业改革，放宽民营企业准入。本期节目邀请了攀钢前副总经理周嘉轩，就如何从市场化的角度降低产能进行探讨。欢迎更多的读者提交稿件进行讨论。

2016年，产能过剩行业开始运转，并取得了可观的成效。然而，随着去能力化的深入，一些值得注意的问题也暴露出来，特别是去能力化的途径和关键点，以及如何使市场在经济活动中发挥决定性作用，这些都是值得关注和思考的问题。本文以钢铁行业为样本，进行了简要的论述。

首先，市场应该在当前的去产能中发挥决定性作用

从宏观层面来看，产能下降的第一个问题可能是它需要走多远。虽然许多地方都设定了目标，但这并不意味着有一个先验的答案。治理产能过剩始于钢铁市场严重的供需失衡，治理市场供需失衡、控制产量是最终目标。去产能只是控制产量的一种间接手段。预设可以实现市场均衡的生产目标，市场需求必须首先预测，但这种预测往往会失败。对于经历了许多起起落落的中国快速增长的经济来说，任何预测都需要巨大的勇气。本世纪初，人们仍然记得发电和钢铁需求的误判，以及限制产能后导致短缺的决策失误。即使市场需求不能估计得太远，也可以确定相应的供应方产量，但匹配能力仍是未知的，因为钢铁行业的实际产量在相同的名义产能下可以相当灵活，即使名义产能保持不变，也不难在一定范围内调整产量。而实际库存规模的有效钢铁产能，恐怕玛仙也说不清。此外，即使总量已知，品种结构、区域市场结构以及与不同生产能力相对应的需求动态变化也极其复杂。因此，需要多少产出，需要多少生产能力，有多少生产能力库存，有多少可能增加，还能剩下多少，还能剩下多少？即使有人声称能够清楚地说话并给出答案，那也只能是拍脑袋的结果。应该取消多少产能不是一个可以预先设定的指标，而是市场实际淘汰的结果，由市场决定，通过市场实现。随着数掌掴头设定目标和设定任务，由276天的有限年煤炭产量引起的价格飙升离印建不远了。

我们应该去哪种生产能力，哪些生产能力和企业必须退出市场？哈姆雷特的生死问题更加敏感、复杂和利害攸关。这个问题似乎很简单。企业缺乏竞争力，难以生存。主动退出市场是一个理性的选择。企业存在的价值在于其创造社会财富的能力，其财务表现是其盈利能力和可持续的现金流，这也是企业自身正常经营的基本要求。应消除长期达不到上述标准的情况。这是判断产能是否落后、企业是否应该被淘汰的唯一客观、公正的标准，也是唯一现实、可操作的标准。然而，很奇怪的是，很多没有通过市场评估，被市场炒掉的企业仍然长时间依赖岗位，这被称为僵尸企业。本世纪初，有人提出钢铁应该“消除落后”。所谓“落后”标准不是企业的经营业绩和财务状况，而是以工艺技术、产品等级、生产能力规模、设备类型和环境保护状况作为划分生产能力是否落后和是否应该淘汰的标准。业内人士都知道，钢铁是一个传统行业，普通产品总是占产出的主要份额。被视为低品位的建筑用钢占中国钢材市场的近一半，其技术含量和市场地位不能简单等同；钢铁生产设备不是绝对先进或落后的。使用电炉还是转炉取决于资源条件和规模。没有优势或劣势。高炉也应根据资源、品种和市场半径来选择，不能越大越好；质量和环境保护是管理和执法的领域，不应与简单和僵化的生产能力挂钩。如今，世界各地的钢铁企业既有最新的技术，又有相当传统的技术；既有巨无霸设备，也有各种中小型设备。当年制定的落后产能标准中的一些条款，如今已成为笑柄。用技术或设备标准来判断所谓的落后和先进，并决定是淘汰还是保留它。夸大所谓“落后产能”对产能过剩的影响，实际上是在掩盖僵尸企业，帮助看似先进但缺乏竞争力的企业赶走竞争对手，扔烟雾弹。由于这一政策的实施，上层政策下有对策，走了多种模式的弯路，造成了资源的极大浪费，也为产能的快速扩张提供了方便之门。相反，“淘汰落后”导致钢铁产能快速发展。缺乏对市场标准和市场机制的尊重，将非常片面且不一定是专业的技术标准置于市场之上，意味着缺乏对市场的尊重。当前要消除过剩产能，就要吸取“消除落后”的教训，不要再犯同样的错误。

如何达到容量？有两种方式:市场化和行政指导。如果我们真诚地让市场发挥决定性作用，我们就应该充分发挥市场竞争机制的作用，对那些被淘汰的企业采取市场化的退出方式。相反，政府部门为特定企业设定标准，圈出名单，并判断它们是生是死，这显然是一种典型的计划经济管理模式。由于行政干预的结果，不公正、虚假和错误的案件将不可避免地与那些被网上抓住的案件共存，欺诈和寻租腐败将经常发生，即使生产能力已经丧失，工作实际上已经失败。当然，要想在市场化去产能中取得成功，必须具备两个前提条件:第一，政府和国有银行应该完全放弃对僵尸企业的援助，实现市场公平。第二，钢铁市场是健康、稳定和有序的，预计会有轻微的寒意，而不是猪能飞上天的兴奋。目前，不断上涨的钢铁价格已经警告了行政产能削减的副作用，这显然不利于以市场为导向的产能削减。以市场为导向的产能转移还必须承担两个后果:首先，被淘汰的企业可能正是政府拒绝放弃的企业。第二，僵尸企业将完全暴露，将进行重组或破产，对国内生产总值、就业、财政收入和社会保障的压力将增加，这也将暴露更多的债权银行的不良资产。

去产能是对社会经济资源配置的战略性调整。当然，市场应该在这种资源配置中发挥根本性的决定性作用。市场是最公平、最准确、最真实、最有效的，所以让市场机制去淘汰僵尸企业是最好的办法，也是产能清除的重点。去多少，去哪，怎么去，都有可靠的答案。

二、完善市场经济体制，改善市场经济秩序，是降低生产能力的根本政策。

一些行业产能严重过剩，反映了经济体制存在的问题，具有全面而复杂的制度背景。只有通过改革，我们才能克服导致产能过剩的制度缺陷，然后才能从源头上根治。

1.产能过剩源于需求过热。谈到钢，没有多余的钢，这是无法理解、解释或解决的。实现钢铁需求市场平稳有序、不跌宕起伏是避免产能过剩的基本前提，尤其是防止过热。钢铁主要用作投资产品，在房地产市场畸形和基础设施投资过度集中的背后，是需求过热。只有经济增长不再过度依赖投资，结构调整取得实质性进展，财政支出结构得到优化，房地产调控取得显著成效，钢铁市场才能避免过热，实现健康发展。

2.市场经济的正常状态是生产能力在市场竞争中优胜劣汰，进退两难，不会造成长期的严重过剩。然而，如果本应被淘汰的产能不能及时从市场上撤出，产能过剩的堰塞湖将继续形成，直至需要通过搬迁清理将其清除，这意味着市场退出机制已经失效。破产就更难了，倡导“少破产”就更难了，这是产能过剩难以退出的重要原因。此外，在国有资产处置中，落后的观念和非市场的评估方法使得“国有资产流失”的达摩克利斯之剑始终高悬，限制了产能过剩行业的国有企业，通过产权市场转移和转型调整来消除产能。完善市场退出机制，鼓励和支持国有企业产能过剩的僵尸企业，通过破产或产权交易及时退出市场，这是降低产能的重要途径。

3.产能过剩行业的一些国有僵尸企业既有直接的财政补贴，也有隐性的财政补贴；它还可以从国有银行获得贷款资金，即使不符合信贷条件，它也可以通过过桥贷款的方式借入新的资金；通过被称为市场化的债转股改革也有可能获得喘息的机会，这实际上并不缺乏行政色彩；非市场并购也是僵尸企业避免产能被淘汰的逃生门；所有这些使得市场独立主体之间的公平竞争规则失效，市场优胜劣汰机制失效，这是过剩产能不能长期流失的重要原因。真正禁止对僵尸企业的各种保护，只有市场淘汰机制发挥作用，才能治愈产能过剩。

4.盲目投资可能是继需求过热之后导致产能过剩的第二个原因。不关心投资回报、不关注投资风险的盲目投资不仅频繁发生，有时甚至形成热潮，这不仅表明市场不成熟、盲目跟风、投机盛行，而且源于投资决策者不是真正的市场参与者，用雇主的钱盲目投资对店主没有坏处，特别是在委托代理关系远不完善的国有企业。在过去的十年里，一些产能过剩行业的国有企业几乎疯狂盲目投资，留下了严重的后遗症。最近，中央纪委查处的个别国有企业相当典型。然而，亏损严重、经营现金流不可持续、甚至无法弥补销售成本的僵尸企业仍然坚持不减产、不撤产能，这表明市场价格信号和市场调节功能对僵尸企业已经失去了作用，其非理性行为根本不是市场主体的表现。在市场经济体制建设和国有企业改革中，让国有企业成为真正的市场主体，追求经济人的合理投资和管理政策，是防止产能过剩的重要保证。

上述一系列市场机制的完善以及与产能过剩密切相关的资源和要素价格的市场化形成机制；国内外市场统一监管的协调机制；无歧视地退出市场的无能力企业补偿机制；职工再就业救济机制和失业保障常态化；这是防止过剩产能增加、卷土重来、甚至在离开时增加的基本政策。在当前的清产核资工作中，总结历史教训，研究基本政策，推进制度建设，及时有效遏制产能过剩的出现，是一项更加重要的战略任务。

第三，完善经济管理模式，实现政府职能转变是去能力化成功的根本保证。

各级政府都下了很大的决心降低生产能力，做了大量的工作，取得了相当大的成绩。然而，去产能成功与否，不仅取决于产能规模被削减了多少，还取决于产能是否公平、准确，付出了多少成本，是否存在后遗症，尤其是是否建立了防止咸鱼产能过剩的长效机制。为实现上述目标，目前的去产能推广模式仍有相当大的改善空空间。

合理有效的经济制度是转型社会的宝贵稀缺资源。作为经济制度的主要提供者，政府管理经济的方式依赖于长期的、系统的制度改进和安排，这远远优于短期的、频繁的政策出台和调整。目前，虽然降低生产能力的力度很大，但降低生产能力的方式一般遵循简单而广泛的方法，如提价和限购，这些方法被证明是无效的，甚至是混乱的。然而，仅仅做出更多的制度安排来发挥市场机制在产能过剩中的作用，进而反思产能过剩的制度原因，摆脱其制度缺陷，建立防止产能过剩的长效机制，是远远不够的。

经过多年过剩产能的积累，中国形成了一个独特的经济泡沫。要减少这种泡沫，我们不仅要明确方向，还要考虑制度环境，抓住机遇。在努力缩小产能过剩规模的同时，也要注意产能过剩的时机、速度和强度，要与市场环境相匹配，避免脱离市场，导致相反或更糟的结果。本世纪初，限制钢铁项目的正常投资引起了市场的饥渴，反而刺激了随机投资，这是一个教训。目前，基础设施建设正全速进行，房地产热没有消退，钢材价格正在飙升，这可能不是降低钢材产能的最佳时机和理想环境。此时，产能过剩仍迫使个别士兵突然推进，导致产能大幅下降的预期，这将为钢铁市场增加燃料，最终产能过剩无异于从树上抓鱼。一个优秀的经济管理者应该愿意成为屈突薪的常客，而不是主宾。正如普利策所说，不仅作为海上航行的了望员，而且作为船长，他应该果断地提前调整航向。由于无法及时预测市场和行业趋势，使得供需双方的系统都没有响应时间，因此不可避免地要匆忙处理数据丢失。要提高产能，我们应该吸取前年股市崩盘时误判环境、拖延时机的教训。

市场经济的管理应建立在间接调控的基础上，直接干预应谨慎使用，同时也要减少产能。行政指令取消生产能力是简单而令人愉快的，但它必然会进一步扭曲政府与企业之间的关系。取消生产能力的目标可能不公平，强度难以精确，而且不可能标本兼治。遗憾的是，目前各地的产能削减仍主要是基于行政指令，沿袭了上世纪末纺织砸锭和2010年工厂达不到节能目标的惯例，与转变政府职能、让市场发挥决定性作用的要求不合拍。当然，改变经济管理模式不是一天的工作，而是间接调控，地方权责也不对称。但是，相关部委至少应该带头以身作则，强化间接监管意识，探索间接监管方式，而不是鼓吹简单粗暴的行政命令来鼓励去能力化。

为了控制产能过剩，政府必须依法行政，并非法管理的手段，体育，这将导致无尽的麻烦。依法设立的企业不应以“去产能”为名，或以完成“去产能”目标为由，以其他借口非法关闭。此外，保护财产权不受侵犯的保证不仅在于不被剥夺所有权，还在于附属财产权使用权的正常行使。

现行的国有资产监管体制、政府的社会经济管理职能和国有资产监管职能难以避免的混乱。与中央企业相比，地方国有企业可能更加突出。在政府主导和行政去能中，政府部门作为利益相关者，并没有回避制度。作为法官和当事人，国有企业是应该被淘汰的，因为它在产能过剩时效率低下，而民营企业往往成为替罪羊。它不能谈论效率，更不用说公平了。这也是当前扩能中需要警惕的问题，也是今后国有资产管理体制改革中需要解决的问题。

能否实现经济管理模式的改革，明晰行政权力与市场机制的界限，让市场在经济活动中发挥决定性作用，当前的产能削减不仅是一个不容易应对的挑战，也是一个真正的考验。

(作者是攀钢原副总经理兼研究所所长)