杨志勇谈个税改革：边际税率过高或误伤中等收入群体

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那些不享受真正适用于此类政策的45%税率的个人，可能会演变成新的个人所得税“夹心层”。因此，最高边际税率在调节收入分配中的作用大大降低。因此，有必要跳出收入分配的狭隘视角，直接降低税率，以增强对国际高层次人才的吸引力。

编者按:从2011年9月1日起，mainland China 3500元的免税政策已经实施了八年。在过去的八年里，中国的国内生产总值增长率从47.16万亿元(2011年的国内生产总值)攀升至82.71万亿元(2017年的国内生产总值)，但最引人注目的免税额度从未改变。现在，自1980年个人所得税立法以来，第七次大检查和为期一个月的咨询期已经结束，人们关注的焦点是增加免税额度、特别附加扣除和征收工资薪金等类似性质的劳动收入。但是，增加免税额和特别附加扣除额能减少多少税收负担？这会减少国家税收吗？复杂的改革规则将如何实现？政府将如何面对征收和管理成本的突然增加？《金融街客厅》推出了一系列对话，邀请了业内知名专家，为中国人民扫清了改革的复杂迷雾，分析了此次改革的真正核心。

[本期嘉宾]杨志勇，经济学博士，国家经济战略研究院研究员，学术委员会委员，金融研究室主任，《金融智库》副主编、编委，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师，中国社会科学院财税研究中心主任。

[核心观点]

1.对免税金额的理解:综合收入不仅可以每月扣除5000元，还可以扣除5000元+分类收入扣除额[征求意见稿中没有明确说明，是需要调整的缺陷]+特殊附加扣除额。

2.对特殊附加演绎的理解:简化。子女教育基本相当于子女抚养费，每年可以根据未成年子女的年龄扣除一定的金额，无需提供发票。

3.资本所得税税率为20%，低于适用于劳动收入的最高边际税率。追根溯源，这是最相关的照顾税源！

4.过分强调对高收入人群征税不利于中国吸引国际高端人才和实施创新驱动发展战略。这项改革不涉及降低最高边际税率，但应该降低到25%。

第一节杨志勇:税制改革中的特别附加税应尽可能简单易行

金融界:多年来，推进税制改革遇到了许多困难。主要障碍是什么？从这次改革的进展来看，你如何评价这次改革？

杨志勇:主要的阻力在于技术层面。综合与分类相结合的个人所得税建设对税收征管提出了更高的要求。税收制度只有实施起来才有意义。税收制度的设计需要考虑可操作性，并且能够得到各方的认可，这真的很难。到目前为止，还没有特别附加扣除的具体计划。

金融:我们能说技术壁垒已经消除了吗？如何理解你提到的“技术难点”？具体实施这一增加的特别扣除是否有任何障碍？从表面上看，这需要多个部门共享一些基础数据，涉及许多细节。政府在制订政策时应该注意哪些方面？

杨志勇:例如，以《征求意见稿》中的“特别附加扣除”为例，实施时需要汇总一个人的各种收入，这可能不仅涉及跨地区的数据联网，还需要确认纳税人的各种“特别费用”，非常繁琐。因此，对于复杂性后的特殊附加演绎，我的建议是尽量采用简化的方法。

以儿童教育支出为例，可以简单地根据儿童的年龄设定年度扣除额，这样可以尽可能简化，降低征收管理成本。

城市生活的困难尤其体现在生活费用上。特别附加扣除包括住房贷款利息费用和住房租赁费用。这种扣除是否有效取决于扣除标准和扣除方法。扣除应简单易行，扣除标准应大致相当于实际生活费用。在现实中，房价与个人收入的比例严重不合理，因此，要实事求是地扣除生活费用几乎是不可行的。不过，我们可以采取循序渐进的方式，逐步使这项扣除更切合实际，从而更好地帮助居民改善生活。

在税收征管方面，应明确扣缴义务人在扣缴时必须直接为居民个人提供抵扣凭证。为了便于检查，可以参照电子发票进行管理。这可以进一步提高纳税人的纳税意识。适当的个人所得税制度应当是适合税收征管实际情况的税收制度。综合与分类相结合的个人所得税制度建立后，特别附加扣除、最终结算、退税和补税等工作将大大增加纳税人的纳税遵从成本，增加税务部门的工作量和征管成本。综合与分类相结合的个人所得税制度将加快我国个人所得税制度的现代化进程，税收理念将更加深入人心。为了使税收征管有效，税收设计应考虑税收征管各方面的适应性。当然，这并不是说税收征管水平一直停滞不前。有必要区分哪些税收征管可以通过改进技术手段和优化制度来改善。只有这样，才能真正建立起高效的现代个人所得税制度。

第二节杨志勇:过度强调对高收入人群征税的弊端

金融界:将免税额度提高到5000是这次受到广泛关注的一点。你觉得这个数额怎么样？

杨志勇:对这5000元的理解应该结合个人所得税的定位。

如果2011年确定的月工资和工资收入扣除费用标准3500元是合理的，那么如果不考虑生活费用，而只考虑生活费用的其他上涨因素，每月5000元(每年60000元)基本相当于当年的3500元。因此，在确定应纳税所得额时，我没有对此发表意见。

然而，这并不意味着确定应税收入是合理的。综合考虑各种综合收入，在分类所得税制下，个人的应纳税所得额是从收入中扣除各种成本和费用后确定的。这种做法符合“收入”的内涵，应在建立综合与分类相结合的个人所得税制度后予以继承。劳动报酬、报酬和特许权使用费所得，都是投入一定的特殊成本后的可能收入，不同于基本生活费用。现行的分类所得税制度规定，如果每次收入不超过4000元，可以扣除800元；超过4000元的，可扣除20%。综合分类个人所得税制实施后，应保留上述规定，三类收入在扣除20%(不含800元，不超过4000元)后全部计入综合收入。为了更好地衔接现行税制，鼓励创新和文化繁荣，薪酬收入应扣除30%。《征求意见稿》中没有规定这种扣除，这是一个需要纠正的缺陷。

通过上述特别附加扣除，综合收入不仅可以每月扣除5000元，还可以扣除5000元+分类收入扣除+特别附加扣除。特殊附加扣除因人而异，这反映了更公平的有针对性的帮助。至于有人担心扣除房屋贷款利息支出只会帮助有房者，而不能惠及无房者，这是无须担心的。扣除住房租金支出可以帮助那些没有住房的人。此外，政府推行的经济适用房制度对无房者更有帮助。公共政策工具是一个系统，个人所得税和其他公共政策工具应该发挥协同作用。

金融界:实际上，这次没有提到降低最高边际税率。目前，中国45%的边际税率远远高于国际水平。你认为“追捕”高收入的人权分子是不合适的。这个边际税率降低了多少？

杨志勇:征求意见稿扩大了中低税率的适用范围，但没有降低最高边际税率。这不利于中国吸引国际高端人才和实施创新驱动发展战略。考虑到与中国大陆竞争激烈的周边国家和地区的个人所得税最高边际税率相对较低，综合所得税最高边际税率不应超过35%，最好设定在25%，与25%的企业所得税税率一致，不同收入阶层的适用税率应相应降低。综合收入最高25%的边际税率易于与特许权使用费收入(20%)和报酬收入(14%)的税率对接，税负合理。特许权使用费和特许权使用费的收入与建设创新型国家密切相关。税制改革后，所得税负担的大幅增加肯定会打击创新。因此，有必要降低综合所得的最高边际税率，以协调税负。

25%的最高边际税率适用于综合收入，这也可以堵塞个人利用企业组织形式逃税的漏洞。在现行税制下，年应纳税所得额为96万元(不足20万美元折算成美元)的，税率为45%。国际高层次人才(无论是it人才还是金融高管)的工资远远超过这个数字。相反，过高的税率不利于中国成为人才高地。25%的税率可以进一步增强中国的税收竞争力，改善商业环境，吸引国际高层次人才。1980年，45%被选为工资和薪金的最高边际税率，这是在高国际所得税率的背景下进行的，而45%的最高边际税率仅处于当年的中低水平。作为一个发展中国家，中国继续按照中低水平设定综合收入最高边际税率仍然是合适的。建议综合收入实行六级超额累进税率，即应纳税所得额低于6万元，适用3%的税率；6万-12万元，适用5%的税率；12-60万元，税率为10%；60-12万元，适用15%的税率；20%的税率适用于120-240万元；25%的税率适用于240万元以上的人。营业收入最高边际税率与综合收入一致，降低至25%，其他档次税率相应降低。

中国是一个发展中国家，有许多所谓的高收入个人，但与发达国家相比，他们的收入水平普遍不高，这表明中国仍处于社会主义初级阶段。他们是中国加速发展所需的中等收入群体。大幅降低综合所得税税率可以扩大中等收入群体，进一步促进消费和投资，带来更多就业机会，从而推动共同富裕。高税率很容易导致处于国际流动性的高收入人群无法被纳入调整范围。因此，收入再分配的目标不容易实现。事实上，无论什么样的超额累进税制，收入越高，缴纳的个人所得税就越多，这是个人所得税公平作用的体现。此外，通过改善社会保障和公共服务，可以更好地实现一些社会公平目标。

第三节杨志勇:大幅降低个人所得税不会带来税收风险

金融界:一些专家担心，大幅降低个人所得税综合所得的适用税率会影响税收收入。你觉得这个怎么样？

杨志勇:大幅降低个人所得税综合所得的适用税率，只要处理得当，就不会有税收风险。主要有三个原因:

首先，改革开放40年来的高经济增长培育了丰富的个人所得税来源。税收增长仍有很大潜力，仍有大量潜在税源可以转化为税收。现实中，税收征管不到位，高税率导致一些潜在的个人所得税海外来源流失。如今，有越来越多的因素有利于税收的有效征收和管理。越来越多的现金交易被银行转账和各种在线支付所取代。随着各种电子支付方式的兴起，现金交易的比例明显下降，甚至过去最难掌握的小额现金交易信息也变得容易获取。反洗钱手段越来越先进，金税工程三期等科技手段被运用到税收征管中，大大提高了税收征管的有效性。所有这些都意味着将潜在的税源转化为税收的条件越来越成熟。近年来，个人所得税收入增长速度加快，就是一个例子。最高边际税率下调后，许多可以再次享受低税率的一次性奖金等补充规定可以考虑不再执行，这也可以为税收提供保障。最高边际税率的下调意味着一些候鸟将不再为国际避税而流动，这些税源将回流。只要我们积极应对，就能有效防范因降低税率而带来的财政收入风险。

第二，在现实中，45%的最高边际税率只落在一些符合征税条件的人身上，这很容易造成新的不公平的税收负担。各地为吸引投资和实施各种人才政策而出台的各种财政激励措施(财政退税)，实际上是各种形式的个人所得税退税，大大减轻了许多本应适用最高45%边际税率的个人的实际税负。为了鼓励科技创新，新的低税率被设定，这样税收制度可能会引发新的不公平。此外，那些不享有真正适用于此类政策的45%税率的个人，可能会演变成新的个人所得税“夹心层”。因此，最高边际税率在调节收入分配中的作用大大降低。因此，有必要跳出收入分配的狭隘视角，直接降低税率，以增强对国际高层次人才的吸引力。

第三，世界上有一个先例，即个人所得税税率全面下调后，税收增加。俄罗斯的经验值得关注。2001年，俄罗斯将个人所得税税率从12%、20%和30%的超额累进税率调整为13%的单一税率。许多人担心税收收入下降，但结果是个人所得税收入没有下降而是上升了。这是因为在总体税率大幅降低后，税收遵从性得到了改善，潜在的税源转化为税收收入。

第四节杨志勇:资本所得税税率低于劳动所得税税率，以便更好地照顾税源

金融:分类所得税制度的公平性很差。在这次改革中，工资、薪金等类似性质的劳动收入将一并征收，但企业收入、利息、股息、红利收入、财产租赁收入、财产转让收入、意外收入和其他收入仍将分别征收。你提到最高边际税率应该降低，但是你如何考虑资本收益？它应该与劳动收入的税率一致吗？

杨志勇:这件作品很合理。巴菲特还表示，他承受的税率低于他的员工，但这只是一个“面子”问题。以上市公司为例，企业承担的税收负担最终会体现在股价上。因此，追根溯源，降低这一块的税率仍然是为了防止税源的破坏。对所谓的资本利得课以重税是可能的，但也要考虑是否会降低企业的股价，这是一个“连锁反应”。

这个差距确实是一个问题，所以我提到最高边际税率应该降低到25%。

采访结束