德国如何实现“房子是用来住、不是用来炒的”

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德国在打击投机和促进人民住房市场管理方面取得了显著成就，许多经验值得借鉴。

2016年12月的中央经济工作会议明确指出，“住房是为了生活，不是为了投机”。这说明房地产市场的长效机制必须以突出住宅的住宅属性为“牛鼻子”来设计。要在实践中科学有效地贯彻“房子是为了生活，不是为了投机”，就必须充分有效地吸收国际经验，优化政策设计。

放眼世界，德国不仅人均生活水平高，而且很好地解决了中低收入家庭的住房问题，真正实现了全民住房小康。更有价值的是，房价已经稳定了很长一段时间，从来没有出现过房价的大起大落。市场发展十分稳定，成功抵御了包括国际金融危机在内的各种外部冲击，为国民经济稳定发展发挥了稳定器的关键作用。德国实现了住房市场的稳定发展，同时消除了投机，恢复了住房的住宅属性，并促进了全民住房。这一成功经验值得我们在设计中国房地产市场的长效机制时借鉴。

德国住房市场有几个基本特征:

房价很低。2012年，德国商品房平均价格为每平方米3094欧元，远低于英国每平方米19100欧元和法国每平方米14696欧元的平均价格。即使在大城市，2014年德国柏林的平均房价也只有4578美元/平方米，远低于伦敦(28713美元/平方米)和其他发达国际城市。从房价收入比或抵押贷款收入比来看，慕尼黑和柏林是全世界国际城市中最低的。

房价稳定。从1970年到2015年，德国新建住房的名义价格指数增长了90%。扣除通货膨胀的影响后，实际价格下降了11.3%，实际价格收入比下降了62%。其中，在1985年至2015年的30年间，德国的个人收入增长了三倍，而房价仅增长了60%，而同期美国的房价增长了两倍。从阶段上看，1970-1981年是一个上升期，累计增长约23%；从1982年到1996年，是一个下降期，累计下降约30%；1997-2007年是一个略有波动的时期，房价基本保持稳定；2008-2015年是一个上升期，累计增长约10%。从这个角度来看，德国的房价基本上没有大的波动。尽管2008年国际金融危机的影响导致英国和美国的房价大幅下跌，但德国的房价却逆势上涨。

生活水平很高。较低的房价并没有抑制德国开发商建造房屋的热情。相反，德国的住房供应非常丰富，发展水平很高。2014年，德国只有6.6%的居民有一定程度的住房拥挤，只有1.6%的居民有严重的住房困难，这在主要发达国家中是最低的。

住房拥有率很低。2014年，德国只有52.4%的居民拥有自己的房子，是主要发达国家中最低的。此外，只有26.6%的居民仍有抵押贷款负担，其余25.8%的居民已还清所有抵押贷款。在德国，即使你买了房子，你也不会厌倦，这会严重影响生活质量，成为“房奴”。

德国租赁市场高度发达。2014年，德国居民按市场租金水平租房的比例为39.6%，在主要发达国家中也是最高的。此外，8%的居民住在政府补贴或社会福利型租赁住房。也就是说，总的来说，整个社会不需要为居民住房补贴过多的公共资源，依靠市场机制，基本上可以实现全民高水平的住房繁荣。

为什么德国可以不受房价波动的影响

德国住房市场的稳定发展有效地促进了社会和谐和国民经济的健康发展，并免受其他发达国家房价波动的困扰。其成功的主要原因包括:

首先，从供给方面，增加产能，弥补不足，优化供给结构。第二次世界大战摧毁了德国几乎一半的住房。第二次世界大战结束后，德国有6200万人口和1460万个家庭，但只有940万所房屋可供居住。德国政府采取了各种措施来鼓励和刺激新住宅的建设，特别是私人住宅。例如，提供30-35年的无息住房建设贷款，以促进住房建设，并为私人住房建设提供税收优惠。除了鼓励私人住房建设之外，公共住房和具有安全性质的社会住房也得到了很大发展。德国分别于1950年和1956年制定了第一部和第二部《住房建设法》，规定了政府如何通过减税和低息贷款支持包括私人资本在内的投资主体建设社会住房，并逐步建立了包括市政府和公共企业建设的公共租赁住房和私人资本建设的社会住房在内的多渠道公共住房和社会住房供应模式。从1950年到1955年，德国补贴了180万套住房。20世纪50年代末，德国社会住房占新建住房的70%。从1949年到1978年，德国每年建造61万栋房屋。到1978年，德国平均每户拥有1.21套住房，长期住房短缺问题得到缓解。目前，德国总人口约为8200万，住房存量已超过4000万套，平均两人住一套。

其次，德国住房市场具有明确的定位和完善的法律制度设计。德国政府显然将住房政策视为国家社会福利体系的重要组成部分，并刻意淡化房地产业作为“支柱产业”的地位。德国的《住房建设法》、《住房补贴法》、《住房租赁法》和《私人住房补贴法》为社会保障住房供应、中低收入房租补贴、租赁市场监管和私人住房提供了法律框架，被称为德国住房政策的“四大支柱”。

第三，德国特殊的住房金融体系起到了稳定住房市场购买预期的稳定器作用。在市场经济国家中，德国实行了“先存后贷”、“低存低贷”的独特模式，实行固定利率的住房储蓄。当然，前提是德国的货币政策非常稳定，通胀预期稳定。在这种背景下，德国实施了一种特殊的合同住房储蓄模式，锁定了购房者的预期，有效地保证了消费者的购买力，稳定了供给预期，并相应地锁定了房价水平。

第四，德国住房市场注重优化结构，租买“两条腿”走路。德国在市场租房领域实行“终止保护”和“租金限制”政策。“终止保护”是指承租人可以在不说明理由的情况下与出租人终止合同，但出租人只有在符合法律要求的情况下才能要求终止合同。“租金约束”是指出租人在三年内不得将当地租金水平提高20%以上。各州政府每年根据数据分析制定当地租金水平。这种被称为“镜像租金”的定价相当于当地的基准租金。从表面上看，租金管制似乎影响了机构投资租赁住房和私人租赁住房的积极性，但租金管制也带来了租赁市场的预期稳定，但保证了租赁供应。

第五，德国的社会住房政策也很独特。许多市场经济发达国家都有公共住房或社会租赁住房。然而，许多国家的社会住房往往与市场住房相分离，这不仅使社会住房成为生活贫困的低收入居民的代名词，并带来许多严重的社会问题，而且往往以挤出市场住房供应为代价提高市场价格或租金。然而，德国社会租赁住房的建设和运营模式很有特色，它是在德国“社会市场经济”模式下，实现社会住房和营利性住房良性竞争，相应地促进激励，实现整个住房供应体系成熟发展的模式。

德国的经历带来了什么启示

二战后德国公共租赁住房的供给是政府通过低息贷款和补贴、减免税费、低成本土地转让等方式吸引社会投资。所有新建房屋的业主可获得15-30年的政府补贴，补贴房屋自建成后即具有“社会住房”的属性，属于政府公共住房范畴，由政府按租金水平进行管理。然而，根据两个版本的德国住房法，在所有公共资金付清后，这种财产将不复存在，住房将恢复普通住房的性质，并进入自由流通市场。此外，德国政府还通过税收和贷款等政策广泛吸收私人住房(即在一定时期内具有“社会住房”功能的私人住房)，以确保社会住房的供应。

这种“社会住宅”广泛吸收了民间力量的建设，具有数量大、分布均衡、受众广的特点，实现了不同收入阶层在广阔地域范围内的混合居住。德国社会住房的目标群体是“广泛的人民阶层”(也以收入衡量)。因此，大多数德国人有权租用社会住房。政府通过立法、税收、贷款等政策手段支持公共租赁住房的供应，并对其进行严格管理和监督，但不直接参与建设，这有利于明晰主体、权责分离。另外，社会住房服务期到期后，可以回归正常性质，在市场上流通，重新进入新的社会住房，这有利于长效机制的建立。更重要的是，德国政府鼓励市场住房和社会住房相互竞争。在政府住房补贴的初始阶段，社会住房的最高租金限额将与建造者商定。一般情况下，合理租金范围根据项目补贴金额协商确定，不允许超过当地相对平均租金。虽然社会住房的供给只占很小的比例，但它有效地约束了住房租赁市场的价格，甚至制约了住房价格。

德国在打击投机和促进人民住房市场管理方面取得了显著成就，许多经验值得借鉴。然而，必须指出的是，德国的整套政策植根于德国社会经济和金融体系乃至历史和文化的全部土壤。对其他国家来说，在片断中学习是困难的，不能以切割的方式移植。例如，德国稳定的房价与其稳健的货币政策直接相关；德国独特的契约型住房储蓄制度于20世纪90年代引入天津，但难以接受水土；德国房价地区差异小是其地区均衡发展的直接产物；德国居民对住房没有强烈的需求，这与发达的社会保障体系和人们不需要老年人住房的事实有关。然而，德国在住房市场的法制化建设、租赁市场的规范化、社会住房与市场住房的协调统一等方面的经验仍然值得我们充分借鉴和吸收。此外，德国住房金融体系对我国住房金融体系的改革，特别是政策性住房金融体系的建立和完善具有很大的借鉴价值。(作者:陈杰，上海财经大学教授，房地产研究所执行主任，公共政策与治理研究所首席专家)