中国金融监管体系改革方向前瞻

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2月下旬，多家媒体报道称，监管部门正在制定统一的资产管理产品监管办法，这引发了市场上的热烈讨论。“两会”之前，关于中国金融监管体制改革的话题再次成为焦点。2月28日，中共中央总书记习近平主持召开中央财经领导小组第15次会议，再次强调要防范金融风险，加快建立监管协调机制，这是金融监管体制改革的基调。本文试图结合习近平总书记的讲话，展望我国金融监管体制改革的方向。

为什么要改革金融监管体系

从发达金融市场的发展来看，金融体系由分业经营向混业经营转变是大势所趋。在这种发展背景下，特别是近年来金融创新加速的趋势下，现有的分业监管和分业监管模式难以匹配，2008年国际金融危机爆发、2015年中国股市受挫以及近年来许多上市公司被有争议的保险基金恶意收购就是证明。从风险防控的角度看，分业监管可以防控地方金融风险，但不能应对系统性金融风险的积累。因此，有必要在宏观框架下协调各种监管资源，以达到审慎监管系统性风险的目的。

中国金融监管体制改革的方向

在中央财经领导小组第十五次会议上，习近平强调，防范和控制金融风险，要加快建立监管协调机制，加强宏观审慎监管，增强整体协调能力，防范和化解系统性风险。要及时弥补监管的不足，做好制度监管漏洞的排查工作，并参照国际标准提出明确要求。我们必须坚决控制市场混乱，坚决打击非法活动。要通过制度改革和创新，提高金融服务实体经济的能力和水平。

首先，习近平总书记强调要“加快建立监督协调机制”，“增强整体协调能力”，强调“协调”而不是“统一”。这似乎显示，在以往市场传言的数个金融改革方案中，学习英国模式、合并3个协会的方案，至少短期内不会实施，而将4个部门重组为2个部门的方案，可能不会实施太多。这四个部门的结构可能变化不大。

2008年金融危机后，英国的金融监管体系进行了改革，废除了金融服务管理局(fsa)，将审慎监管职能交还给英格兰银行(英格兰银行)，并在其中设立了金融政策委员会和审慎监管机构。还有一个独立于英格兰银行的金融行为监督局。事实上，中央集权的金融监管模式已经实施，这显然与Xi总书记强调的不一致。

其次，习近平指出“要及时弥补监管的不足，做好制度监管漏洞的排查工作，并参照国际标准提出明确要求。”除去英国的集中金融监管模式，唯一完善的国际金融监管标准是美国的多头分散金融监管体系。这表明中国可以借鉴美国的长期金融监管体系。尽管监督机构仍然相互独立，但它们将同时重视机构监督和职能监督。

美国的多头金融监管体系是典型的分散监管，监管对象和范围分工明确。在金融工具单一的时代，这种监管体系可以有效防范地方金融风险。然而，随着金融创新的快速推进和衍生品市场的兴起，这一制度也暴露出监管空真实和监管失控的问题，暴露出应对系统性金融风险的弱点，表现在次贷危机和金融危机的爆发。危机后，美国对金融监管体系进行了重大改革:监管重点从局部风险转向系统性风险；建立金融稳定监督委员会，加强机构协调；加强美联储的监督权；以保护消费者利益为监管目标。

习近平强调“加快建立监管协调机制”、“体制机制改革创新”和“及时弥补监管缺陷”，这可能表明中国也将借鉴美国金融危机后的改革经验，建立高标准的金融监管委员会，其成员可能包括财政部和第三次党代会的主要负责人，甚至不排除由国务院高层领导的可能性。参照美国金融稳定监管委员会的职能，当一些金融企业规模过大或过于危险，可能威胁金融稳定时，该委员会可建议中央银行实施更严格的监管，限制其并购等扩张活动。当金融创新可能涉及多头监管时，委员会可授权央行牵头各部门制定统一的监管体系，以协调机构监管和职能监管。(央行率先制定了资产管理产品的统一监管办法，这可被视为此次改革的第一步。2月下旬，媒体报道了央行的做法，一些监管官员也证实了这一点。)

而“加强宏观审慎监管”表明或将赋予中国人民银行更大的职能监管权力。目前，在美国的职能监管框架中，对混业经营的监管主要体现在金融控股公司。美联储有权审慎监管所有金融控股公司(或具有混业经营特征的大型银行)，即所谓的伞式监管。必要时，它也有权仲裁证券、保险和其他附属机构。它是唯一能够同时监管银行业、证券业和保险业的监管机构，其地位相对超然。

如果我们以此为改革思路，在未来的金融监管体系中，中国人民银行将统一货币政策权力和宏观审慎职能监管权力，对具有系统重要性的金融机构(主要是金融控股公司或大型银行)及其子公司拥有审慎监管权力。但是，银监会、证监会和保监会(假设机构不变)将更加注重对微观机构行为的监管和对消费者及投资者权益的保护。作为金融监管协调机构的“金融监管委员会”，旨在维护金融稳定，防范系统性金融风险，实现跨机构、跨职能的信息共享和全面监管，将所有金融领域纳入监管范围，弥补监管空白，协调监管冲突，减少监管失控的局面。

此外，金融监管体制改革还可能包括规范金融机构的业务，强调各种机构回归传统领域，限制不同类型金融机构可以从事的业务范围(从近期有传言称期货公司将回归主营业务，不再开展资产管理业务可以看出)。这样做的目的是减少资金空化、脱离实际、变空的现象，实现习近平总书记最后强调的“提高金融服务实体经济的能力和水平”。