国际比较视野下的中国监察体制改革

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在刚刚结束的第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上，再次强调了国家监督体制的改革。事实上，自2016年11月8日起，相关试点工作已在北京、山西和浙江开展；2016年12月25日，全国人大还通过了《关于在北京、山西、浙江三省开展国家监督体制改革试点工作的决定》。全国人大常委会对试点工作作出相关决定后，试点地区检察机关反腐败部门的移交工作开始进行。

国家监督体制改革正在大力推进，这是关系全局的重大政治改革，是推进国家治理体制和治理能力现代化的重大举措。

作为“摸着石头过河”的改革，我们需要从过去类似的案例中学习，这样才能少走弯路。那么，从全球角度来看，在这一重大改革中，是否有任何国际经验可以借鉴？

独立组织模式:香港廉政公署

"香港赢得了你与廉政公署！"廉政公署是香港廉政公署。香港廉政公署以其“三管齐下”的反腐败战略而闻名。行动部、预防腐败部和社区关系部共同努力实施一项全面的反腐败战略。然而，这一机构的建立实际上经历了一个漫长的历史过程。自1948年港英政府成立反贪机构至廉政公署成立，这个过程已经历了26年。在此期间，港英政府设立了三个机构，并颁布了三部反腐败法。直至1974年廉政公署成立，香港的贪污情况才得以扭转。在1974年成立廉政公署之前，这些反贪机构未能有效打击贪污有两个主要原因。首先，反腐败机构都隶属于警察系统。警察机构体系复杂，反腐败机构受层级影响，权力分散；其次，警察系统的腐败是当时香港最严重的系统性腐败。将反腐败机构纳入警察系统将触及警察自身的利益，并且缺乏独立性。在反腐败独立委员会(ICAC)成立之前，历届警察系统反腐败机构都没有真正有效地完成反腐败工作。成立廉政公署最显著的是提高反贪污效率。反腐败权力集中在一个专门机构的高效率也是香港腐败治理的成功之处。

香港的经验也表明，正在进行的国家监察委员会改革将统一分散的机构，这有利于整合资源，集中力量开展有效的反腐败工作。另一方面，反腐败机构也需要注意对自身权力的制约。如何通过有效的制度设计合理地制约和监督反腐败机构的权力，仍然值得思考。正如十八届六中全会所说:建立和完善党委(党组)综合监督、纪检机关专项监督、党的工作部门职能监督、基层组织日常监督和党员民主监督的党内监督体系。国家监察机关也要接受上述党内监督制度的制约，也要接受舆论和群众的监督。

监督与审查相结合:墨西哥和其他国家的经验

除了以香港为代表的独立组织模式之外，一种行政监督模式，即监督与审查相结合的模式，在世界上更为流行。这种模式主要是将国家行政监察机关与财政审计机关相结合。实行监督检查相结合模式的国家有韩国、蒙古、波兰、墨西哥、芬兰等。其中，墨西哥监察部是监督与审查相结合的监督模式的典型案例。

墨西哥监察部有许多职能，如监督公务员、行政监督和财务审计。监察部是联邦政府内的一个全职部门，但同时由两个部门组成。其中，一个部门负责行政监督，另一个部门负责财务审计。事实上，这两个部门的职能是独立的，但它们相互合作。财务审计主管部门需要与行政监督主管部门共享审计信息。一方面，这种模式保证了国家行政监督的统一性和专业性，将行政监督和财务审计有机地结合起来；另一方面，它将两种相对不同的功能分开。监督职能和审计职能的整合模式可以具有广泛的监督职能和管辖范围。它不仅可以监督公务员的职责和政府绩效，还可以检查政府部门的预算执行和财务收支、公务员的财产申报和公共工程。

这种模式可以整合行政监督和审计的功能，具有广泛的权威性，但更注重事前监督和财务监督。根据我国正在进行的国家监督体制改革，审计部门不包括在监督委员会之内。从审计职能来看，它涉及经济监督、经济评价和经济鉴证，也审计政府的财政预算执行、财政收支和企业财务收支。并非所有审计职能都是反腐败的。因此，不包括审计是合理的。

上面列举的这些国家的典型案例提供了一种借鉴和研究。从我们自己的角度来看，最好的学习实际上需要根据我们自己的特点进行创新和改进。香港的廉政公署(ICAC)模式和监督检查相结合都有其局限性。

中国正在进行的国家监督体制改革的总体思路是整合和统一分散的机构，以提高效率和权威，赋予新的监督机构以独立性和权威性。毫无疑问，这不仅符合国际发展趋势，也符合中国的实际国情。

(清华大学李连建设发展研究中心研究员、海外网特约评论员李莉)