中国城市化面临的威胁

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[农民的村庄社区组织起来获得巨大的土地增值利益有很大的行动能力。在处理个别“钉子户”之前有些不知所措的地方政府可能会在寻求最大利益的高度组织化的乡村社区面前被击败]

2016年12月26日，中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出:“农村集体产权制度改革是为了维护农民的合法权益，增加农民的财产性收入。主要措施”；《意见》要求:“针对一些地方集体经营性资产权属不清、经营性收入不清、分配不公开、成员集体收入分配权利缺乏保障等突出问题，要努力推进经营性资产到户和股份合作制改革”；《意见》强调:“资产集体管理的村(组)，特别是城中村、城郊村和经济发达村，要建立健全农村集体经济组织，在党组织的领导和村委会的支持下，依照法律法规行使集体资产所有权”；《意见》特别强调:“有序推进股份合作制经营性资产改革。农村集体经营性资产以股份或股份形式量化给集体成员，作为其参与集体收入分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的乡镇进行，特别是在城中村、城郊村和经济发达的农村。”农村集体经营性资产的股份合作制改革不同于工商企业的股份制改革，它应体现集体所有制和成员的独特共同体，只能在农村集体组织内部进行。《意见》补充强调:“完善集体土地征收法律制度，及时推进集体建设用地和宅基地管理的市场化。”

农村集体产权改革的主要对象

显然，农村集体产权改革主要是针对目标或要解决的主要问题，集中在城中村、城郊村和经济发达村。所谓经济发达村，主要是指沿海发达地区已融入沿海城市带的工业化村庄，主要集中在长江三角洲地区和珠江三角洲地区，以及山东、辽宁、福建等城市的部分农村地区，如北京、天津等。这些城中村、城郊村和经济发达村有两个重要特征:

首先，经济发达，农民收入高。它的核心是能够分享从农业土地的非农业使用中增加收入的好处。这些村庄所占的比例很小(约占中国所有村庄的5%，但最多不超过10%)，但这些村庄的土地基本上被用于非农业，这使得这些村庄获得了其他一般农业村庄所没有的土地收益。要增加农民的产权收入，只有这个地区的农民才有机会增加。在这个国家的这个地区，农民已经获得了高额的财产收入，甚至成为典型的土地承租人。

第二，这些城中村、城郊村和经济发达村紧紧围绕着中国经济增长最快的城市，或者说是城市和城市带的经济发展和扩张，在城市或城市带中形成了一批城中村、城郊村和经济发达村。发达沿海地区的城中村、城郊村和农村由于其地理位置而获得了城市经济增长的好处。正是因为有了这些利益，如何分享这些利益成为这些村庄所有利益相关者竞争的焦点，也是推进农村集体产权制度改革的出发点。相对而言，中国90%以上的农业农村地区缺乏改革农村集体产权制度的动力，因为他们无法分享城市经济发展带来的农地非农化的利益。

在中国，除了少数例外，城中村、城郊村和经济发达村的集体经营收入只是从集体土地和集体建筑中收取的租金。这些村庄具有典型的食物和利润特征。

在未来30年内，土地城市化将从农业用地的非农业利用中产生巨大的增值效益

目前，中国正处于前所未有的快速城市化阶段。虽然说规划的城市建设面积可以容纳中国未来所有的人口，但考虑到城市化不可能按地区平均进行，越来越多的人聚集在大中城市和沿海发达地区是必然的趋势。也就是说，未来30年，中国的城市化不仅仅是人口的城市化，也是土地的城市化，重点是大中城市和沿海发达地区(沿海城市带)。

由于土地不可移动，未来30年的土地城市化就是将以前用于农业的土地用于城市建设，这必然会从农业土地的非农业利用中产生巨大的增值效益。如何分配农业用地的非农业用途的巨额收入。现在，在大、中城市的城中村和城郊村，在发达的沿海地区的农村，都有一场激烈的博弈，将来还会有一场利益的博弈。未来利益博弈的方式将极大地影响中国城市化的质量和中国现代化的质量。

在中国独特的土地制度下，在当前的城市化进程中，非农业利用农用地的增值收益分配已经基本形成了国家与农民之间的平衡。一方面，被纳入城市化范围的城中村、城郊村和经济发达村从城市化中获得了巨大的利益，成为中国最富有的农民；另一方面，地方政府不仅成功征用了原农用地用于城市建设，而且在非农土地利用过程中获得了土地财政收入，为地方政府的城市基础设施建设提供了可能。

现在的问题是，城市村庄、郊区村庄和沿海发达地区农村地区的农民对非农业土地使用的增值效益越来越感兴趣，他们希望分享更多的效益。因此，当地政府和所谓的“钉子户”之间将会有一场斗争。

当然，在中国快速城市化的过程中，在这样一个巨大的非农业用地增值收益分配博弈中，将会有代价。代价之一是，在中国的城市、郊区和沿海发达地区的村庄，尤其是在一些特大城市的村庄和珠江三角洲核心地区的农村地区，出现了一个正在逼近的大规模吃地阶层。农民既没有投资劳动力，也没有承担风险，而是获得了数千万元的财富。更糟糕的是，这个盈利组织正在迅速扩张。

尝试建立一个股份合作社

这些城市村庄、郊区村庄和沿海发达地区的农村地区已经或正在从农业土地的非农业使用中获得巨大的增值利益，由于土地的集体所有权，它们将在村庄内部拥有游戏的权力。有两种游戏，一种是会员权利的游戏，另一种是经营权的游戏。从成员权利的角度来看，关于谁应该享有土地收益和收益多少，会有各种各样的争议，如娶外地人的问题，以及私生子的问题。无论是基于村民自治还是基于国家法律，地方习惯法与国家法律之间都会有巨大的差异，中间也有巨大的张力。从经营权的角度来看，管理层利用权力谋取私利的现象非常普遍。村干部在农村选举是公开的秘密。

因此，城市中的乡村、郊区的乡村和沿海发达地区的乡村所占的比例很小，它们之间存在着各种与其数量完全不成比例的冲突和矛盾。为了解决这些村庄的内部治理问题，地方政府开始进行股权量化和固化试点，试图建立股份合作社，建立以明确股权为基础的现代公司治理结构，甚至试图“政经分离”。《意见》是在综合各地试点经验的基础上形成并颁布的。

这样，在城中村、城郊村和沿海发达农村地区，就有可能将集体经济合作社转变为股份合作社，通过建立现代公司治理结构，作为股东的村集体成员将有一个非常清晰的治理结构，通过股东大会-股东大会-董事会、监事会-董事长和监事来控制股份合作社的职业经理人，从而防止村干部腐败，避免与村民权利相关的各种纠纷。

通过明晰产权、量化和固化产权、建立现代公司治理结构，村集体成员有能力有效控制职业经理人，实现利益最大化。

当前中国城市化进程中的相对均衡博弈模式

在城市的几乎所有村庄、郊区村庄和沿海发达地区的农村地区，股份合作社经营资产的收入用于非农业土地和建筑(工厂、旅馆等)。)在陆地上。地租收入相对稳定，地租几乎是公开的，其中可经营和扩大的空房有限。空最大的利润来自两个方面。首先，在城市化背景下，农村耕地迟早会变成城市建设用地。在如何分配非农业土地使用的增值收入方面还有许多工作要做；第二，城市建设项目应该登陆。因此，有必要对建设项目区域内的居住建筑进行拆迁，并且有关于拆迁后如何补偿的条款。

农村集体产权制度改革前，农村土地属于集体所有。根据《土地管理法》，集体土地必须由国家征收后才能转为建设用地，国家按照土地的原用途给予不超过30倍的补偿。土地集体所有制是土地公有制的一种特殊形式，集体土地是生产资料而不是财产，所以国家有权决定如何使用土地。同时，村干部，包括村党组织的负责人，是村里党和国家的领导人，应该服从上级安排的行政任务。正是权利和利益相对模糊的土地集体所有制，以及不同于职业经理人的村党支部和村委会干部，使得这些地区在城市化进程中能够相对顺利地获得土地和调整土地用途，包括房屋拆迁，从而保证了城市化的顺利进行。

换句话说，在中国的城市化进程中，已经形成了一种相对均衡的博弈模式。地方政府和农民在推进城市化过程中的博弈是基于集体土地所有权和不同于职业经理人的现有村干部。从某种意义上说，地方政府是在和个体农民玩游戏，而不是和高度组织化的农民。

威胁中国未来的城市化

当前的问题是，通过农村集体产权制度的改革，通过股份的量化，产权的固定和明晰，通过经济合作社向股份合作社的转变，通过建立现代公司治理结构，通过引入职业经理人(股份合作社独立于村党组织和村委会)，过去村集体的所有成员都通过明确的产权与职业经理人相联系，从而形成明确的共同利益。为了获得更多的土地增值收益，村集体的成员社团纷纷聚集起来与地方政府进行博弈，从根本上改变了城市化进程中地方政府与个体农民之间的博弈基础。

为获得巨大的土地增值收益而组织起来的农民村社区具有很强的行动能力。以前无法应对个别“钉子户”的地方政府，可能会在寻求最大利益的高度组织化的乡村社区面前被击败。这些在特定地点高度组织化的农民团体不仅要求从所有土地的非农业使用中获得增值收入，而且还要求获得远远超过土地市场价值的额外利益。

这样一个高度组织化的以社区为基础的农民团体，有能力采取行动并要求从非农业土地使用中获得额外收入，会破坏中国未来的城市化吗？

(作者是华中科技大学中国农村治理研究中心主任)