求解东北投融资困局

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□吴亚平

建议研究建立东北老工业基地发展区域补偿基金。长期以来，东北老工业基地为其他地区的经济发展做出了巨大的贡献和牺牲。为了进一步推动东北振兴战略的实施，建议中央政府与北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等沿海发达省份共同投资，并参照世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的“软贷款”模式进行管理和运作。为东北等老工业基地(以及其他经济欠发达地区和少数民族聚居地区)的重大基础设施和公共服务项目提供低成本、长期贷款或担保支持，提高项目融资的可获得性，降低融资综合成本，加快建设和实施进程。

近年来，受多种内外因素影响，东北地区经济发展和投资增长乏力，增速居全国倒数第一，财政收入增长几乎停滞甚至大幅下降。东北地区财政收入的减少制约了政府融资的有效性，提高了融资成本，进一步制约了固定资产投资的持续稳定增长。从国内外经验来看，在经济低迷时期适度扩大有效投资需求，无疑是反周期宏观调控的重要举措，也有助于为下一步经济社会发展奠定坚实基础。然而，近年来东北地区的发展似乎陷入了“政府和企业融资难、融资贵——投资增长乏力——拖累经济增长、财政收入增长下滑——政府和企业融资难、融资贵——投资增长乏力——经济增长乏力”的区域困境。在这种新形势下，东北地区的投融资和经济发展是如何崩溃的？

面对东北地区经济发展，特别是投融资增长中存在的主要问题和困难，从扩大有效投资、稳定增长和防范风险的需要出发，笔者认为东北地区应重点抓好以下几个方面。

一是明确投资宏观调控的思路和重点任务。东北地区要认真落实国家“十三五”规划和供给侧结构改革的要求和安排，确立适度可行的投资宏观调控目标，着力解决当前经济发展和投融资面临的实际困难，着眼于经济和投资的长期可持续发展，围绕地方投资宏观调控的主要任务和工作，更好地为创新发展、绿色发展、协调发展、共享发展和开放发展服务。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，激发各投资主体特别是民间资本的动力和活力，充分发挥政府投资的导向作用，简化投资审批程序，优化投资主体服务工作，着力改善民生，准确扶贫，促进就业，建立公平透明的市场竞争机制，营造权利、机会、规则平等的投资环境。

第二，积极争取中央政府的投融资支持。除了中央已确定的振兴东北的相关政策措施外，东北还应进一步了解和掌握新型城镇化试点、海绵城市建设、城市地下公用隧道建设、双创新发展等重点领域的国家投融资政策，积极争取基本建设投资、专项建设资金、中央政府管理的政府性资金和中央预算内其他专项资金的支持。考虑到地方政府债券成本低、透明度高、期限长的特点，建议中央政府适度扩大东北地区政府债券的发行规模，包括普通债券和特殊债券，为东北地区各级政府开辟低成本的资金渠道。中央政府在安排外国政府和国际金融组织贷款等长期、低成本的外债资金时，应该向东北老工业基地倾斜。

第三，调整和优化政府投资的方向和方式。东北地区要深入落实国家对供给侧结构改革的要求和部署，将各级政府的投资资金投向“补缺”领域，主要包括扶贫、现代农业基础设施、企业技术改造、发展高新技术产业和新兴产业(爱吉、净值、信息)、生态环境保护、水利以及有利于扩大消费、促进消费升级的基础设施和公共服务。在使用政府投资资金时，要注意政府投资对社会资本尤其是民间投资的引导作用。考虑到不同行业的技术经济特点和投资项目的实际需要，应采取不同的投资方式，如注资、直接投资、投资补贴、资金注入、以奖代补、运营补贴等。，并试行“政府贷款”,以提高政府投资资金的使用效率。

第四，继续推进国有企业改革。东北是国有企业集群，国有企业改革发展的成效在很大程度上已经成为东北经济社会发展的晴雨表。目前，东北国有企业仍存在一些突出的矛盾和问题，亟待解决。一些企业没有真正确立市场主体地位，现代企业制度不健全，一些企业管理混乱，内部人控制、利益转移、国有资产流失等问题突出。东北地区应结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需求，根据其主营业务和核心业务范围，准确界定不同属性国有企业的职能，尽快将国有企业分为商业性国有企业和公益性国有企业。为落实中央关于深化国有企业改革的要求和部署，国有商业企业应着力提高国有资本效率，增强国有企业活力，加快建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。推进混合所有制改革，提高管理水平，充分利用“去产能”、“去库存”、“去杠杆化”、“降低成本”等国家相关政策，减轻历史负担，增强国有企业的公益性，特别是基础设施和公共服务类国有企业，应以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，加快引入市场机制，完善相关制度政策，建立和完善激励相容机制。 积极盘活现有资产和资源，提高投融资能力，减少对政府投资资金和政府信贷的依赖，提高经营管理效率，增强发展潜力，扩大公共服务供给能力。

第五，加快地方政府投融资平台公司的规范发展和转型。在现阶段经济发展和城市化进程中，地方投融资平台公司仍然是地方政府投融资的重要起点，也是地方政府盘活现有资源、资产和资本的重要枢纽，在地方经济建设特别是基础设施和公共服务投融资中发挥着重要而独特的作用。东北地区应进一步深化体制机制改革，坚持“投资边界不越位、投资目的不盈利、投资项目不挤出民间资本”的基本原则，明确平台公司与地方政府的权责关系，明确投资边界不超出政府投资权限范围，完善公司治理结构，建立和完善激励约束机制，提高科学管理水平，提高债务融资透明度，走可持续融资发展之路。探索建立平台公司政府委托代理建设模式和授权投资管理模式，支持平台公司投资建设地方公益性项目和准公益性项目。对一些合格的平台公司，根据公司的具体情况和当地发展建设的需要，使投资主体多元化，支持其向国有商业企业和混合所有制企业转型。其中一些可以转变为城市中的综合服务提供商和工业园区中的综合运营商，而另一些可以考虑转变为地方金融控股公司和工业投资控股公司。

第六，完善重点领域投融资机制。注重投融资模式创新，充分利用现有投融资工具和产品，积极引进投贷款组合、债贷组合、贷款担保组合等投融资模式，大力发展融资租赁，积极拓宽融资租赁范围，鼓励收入稳定的基础设施和公共服务项目，特别是ppp项目发行项目收益债券(票据)，支持符合条件的新兴产业、城市停车场、老龄产业和城市地下公用隧道发行重点行业专项债券。拓宽民间资本投资渠道和方式，鼓励民间资本通过私募设立适合当地经济发展的商业产业(股权)投资基金，积极吸引民间资本参与建立政府引导、市场导向的产业投资基金。

第七，积极稳妥推进政府与社会资本合作(ppp)模式。东北地区各级政府要按照合作共赢、风险共担的原则，调动社会资本特别是民间投资的积极性，规范ppp模式的应用，拓宽基础设施和公共服务的投融资渠道，降低基础设施和公共服务项目的投资建设对地方政府信贷的高度依赖，促进地方政府去杠杆化。充分发挥政府和社会资本的共同作用，综合利用地方政府能够控制和配置的“五大资本”(即公共资源、国有资产、国有资本、价格、税收、土地等政策以及必要的政府支付或补贴资金)，充分发挥社会资本在人才、技术、管理和资本等方面的综合优势，扩大公共服务供给能力，提高公共服务效率。为了有效减轻政府债务负担，ppp模式应主要用于运营或准运营的公共领域，具有用户收费机制、健全的价格形成机制和明确的服务产出数量和质量，并谨慎用于没有运营收入、完全由政府支付的纯公益性领域。完善ppp项目投资退出渠道，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，鼓励社会资本提高服务效率。

第八，研究建立东北老工业基地发展区域补偿基金。长期以来，东北老工业基地为其他地区的经济发展做出了巨大的贡献和牺牲。为了进一步推动东北振兴战略的实施，建议中央政府与北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等沿海发达省份共同投资，并参照世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的“软贷款”模式进行管理和运作。为东北等老工业基地(以及其他经济欠发达地区和少数民族聚居地区)的重大基础设施和公共服务项目提供低成本(如年使用费为1%-2%)和长期(根据项目建设需要，期限为20-30年以上)贷款或担保支持，提高项目融资的可获得性，降低融资综合成本，加快建设和实施进程。建议发展基金的总规模初步定为1000亿元，中央财政拨款500亿元，其他计划单列的发达省市根据国内生产总值和财政收入规模分别拨款30-50亿元。发展基金设立后，可交由国家发展或政策性金融机构管理和运营，但贷款投资和具体项目选择必须由国家发展和改革委员会与有关金融机构和能源、交通、水利、住房建设、农业、林业等有关主管部门协商确定。

(作者是国家发展和改革委员会投资研究所机构政策办公室主任兼研究员)