京津冀协同发展需高水平顶层规划供给

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□华夏新供给经济研究所首席经济学家康佳

土地开发规划必须有总体规划和设计，简称“顶层规划”。它是处理经济和社会资源分配的空结构，并且属于供给方面的计划和供给。它的设计和实施过程是在“供应管理”概念下的实现过程，现在我们应该进一步理解。

一、京津冀的协调发展是

中国区域发展战略推进中的前沿部署

中国多年来一直在讨论和部署区域发展战略。千年之交后，西部大开发、中部崛起、东北老工业基地振兴、沿海地区现代化等战略要求，带动了各地数十个区域发展战略规划，并得到中央层面的批准，提升到国家战略层面。目前，重点关注的区域规划主要是京津冀、长江经济带和立足国内外的“一带一路”。

中国改革开放后，政策制定者的战略思想是让一些地区先富起来，然后促进共同富裕。在这一过程中，以深圳为突破口，以浦东的超常发展为突破口，形成广东南部沿海地区的珠江三角洲增长极和东部沿海地区以上海及其周边工业基地为依托的长江三角洲增长极。在北方，京津冀协同发展可以看作是中央政府滨海新区战略意图的升级版和最新表现。当时，滨海新区中央政府出台这份文件的时候，人们对其寄予厚望，并取得了一系列进展，但总体来看，其效果并不尽如人意，总体上还没有达到继珠三角、长三角之后迅速崛起为北方新的强劲增长极的综合效果。目前，京津冀协同发展的覆盖面明显大于滨海新区，这是在打破三大行政区原有行政区划局限的大框架下，实现我国北方经济增长极的超常发展和区域崛起，实现社会经济协调发展的战略意图。同时，也是在“以问题为导向”的思路下，解决了首都城市病、京津缺乏一体化、河北发展滞后等突出矛盾。

京津冀协调发展的最新方向现已明确:一是往年各方关注的北京主要管理机构都要外迁至五环路外的通州市六合镇，现已被表述为“北京市副中心”；六合工程加快建设后，雄安新区规划浮出水面，这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一个具有全国意义的新区。熊安新区的建立对于集中缓解北京的非首都功能，探索人口密集地区优化发展的新模式，调整优化京津冀城市布局和结构具有重要意义。

显然，按照京津冀一体化的思路，以熊安新区为最重要的龙头，形成整个增长极区域的整体发展，有必要将三个行政区划内的所有产业集群、功能区、交通网络和环保项目，以及所有与民生相关的医院、学校、居民区、社会场所和娱乐设施纳入一个大规划。作为区域发展战略的前沿阵地，这一大规划显然要求我们抓住历史机遇，实现优化整合，以支持整体可持续发展和中国现代化战略目标的实现。

二是迫切需要京津冀的协调发展

政府率先提供高层次的顶层规划供给

结合理论联系实际的理论考察，我认为有必要探讨政府“合理供给管理”的概念。土地开发规划必须有总体规划和设计，简称“顶层规划”。它是处理经济和社会资源分配的空结构，并且属于供给方面的计划和供给。它的设计和实施过程与需求管理形成了一对概念，也是“供应管理”概念下的实现过程，我们应特别注意进一步理解。

在现代社会的供给管理中可以总结出一条基本规律:当谈到如何优化空的整体结构和布局时，市场主体和基层单位的“试错法”显然不能再用来形成合理的结构状态。在人类社会早期，当政府没有有效的规划时，是分散的主体使用类似的“试错法”来形成中央地区的结构状态。例如，有些人已经证实，现在在中国买“东西”是东西方人自然形成的不同市场的基本模式，买东西意味着从这两个方向去市场购买自己生活或生产所需的不同物品。当人类社会进入文明的现阶段，它实际上要求所有的建成区，即城镇概念下的区域(包括农村的一些有人居住的社区)，必须事先尽可能仔细地设计和规划。这可以使学术讨论中的观点进行更深入的比较。一些不同观点的碰撞和对抗具有积极的意义。

在此之前，中国的两位重量级经济学家，周其仁教授和沃森教授，已经进行了几轮的观点对抗，每一轮都有一些很有启发性的观点和论点，但总的来说，我倾向于沃森教授所确立的一个基本情况，这必须从现象形式上予以肯定:在人类社会共同建成区的发展中，实际上存在着一种不可避免的“建筑没有自由”的状态——在房地产建设项目完成之前， 做合规审批是必要的，任何现代，当然，我们不应该说“没有自由”是绝对的，但我们必须给空.一些灵活性 然而，总的趋势似乎是这样的规则越来越详细，包括建筑物的高度，一些具体的技术要求，甚至建筑物的外观。

很多年前，当我在美国做访问学者的时候，我注意到美国是一个市场经济发达的国家，但是对城市建设的控制非常细致。当然，有一些灵活的机制。例如，在纽约，除了一般控制之外，如果你想给大楼增加楼层，你可以在某些情况下讨论支付方式，并且在支付时通常有一个竞争机制，这就是所谓的“购买空房间”的使用权。但总的来说，它不是一个自由的州，而是一个被认可的州。在中国的发展和建设过程中，我们应该学习一切有益的经验，寻求非凡的发展。熊安新区，京津冀协调发展，大量建设事项涉及房地产配置。显然，我们需要一个高水平的总体设计和规划来引导所有这些因素。我认为这是合理供应管理必须形成的供应方计划支持。这是一个由政府主导的供应管理计划，必须经得起历史的考验，不能靠反复试验形成。政府必须负责任地带头进行这一最高级别的规划。在政府尽可能动员高水平的专家团队提出意见和建议，尽可能充分听取人民的需求，并引入民间智慧之后，京津冀所有涉及房地产的建设事项都必须相应地落实落实。按照决策层的说法，要“画一幅蓝图到底”，在这方面不能犯明显的错误。这一套做法，即土地开发的合理供应管理很重要。

在这方面，国际经验可以借鉴。例如，巴黎的下水道如何满足人们现在所说的“海绵城市”的要求:即使有大量的降水，巴黎的下水道系统实际上可以像海绵一样吸收、疏通和排出水。据说巴黎城下的下水道主管道是多年前免费修建的，这样卡车就可以开进去，而且设计很全面。在那个时候，做好它并使用它几百年是值得现代人深思的。我听过一句话:现在，从城市的角度来看，发达国家和发展中国家没有什么区别，它们都是高层建筑，但暴雨过后，它们可以测试，水会很快被抽干。如果社会生活秩序中没有重大事件，那就是发达国家；发展中国家排水缓慢，可能会发生事故。根据这样的判断，很明显，北京不应该建得这么现代化。然而，在几年前的一场大雨之后，一些主要立交桥下的积水变成了司机溺水的灾难状态。从这次考验中，我们必须承认北京的管网排水实际水平仍处于发展中国家的水平，这种落后状况必须尽快改变。

熊安新区等。在京津冀协调发展政策的指导下，显然必须借鉴城市规划和发展的经验教训，力争高水平。我认为不用说，这是对决策者综合水平和成就的历史性考验。专家们可能会有不同的意见，并提出不同的想法和观点。最后，决策小组需要作出决定，所以一定要有这个程序。现实生活中，熊安新区与京津冀的协调发展是一次新的历史性考验，需要尽快推进。我希望在所有经验和教训的支持下，整个棋盘的布局能够在规划优先、多规则的框架下规划好，每一个具体的项目都能够尽可能地放在最高的层次上。由此看来，有必要强调政府理性供给管理的责任，这是不可回避的，但显然需要积极考虑其他非政府主体在这方面的互动和参与。

三、京津冀协调发展与建设

必须对接ppp机制创新

对于非政府实体的参与，有一个非常重要的视角是从企业和市场实体的角度，即京津冀协同发展设计中的项目太多，所以必须积极衔接ppp，即公私合作机制的机制创新(现称政府与社会资本的合作)。

目前，在中国本土经验中，北京城南的固安已经有了由民营企业和当地政府牵头的连片开发，并被列为国家示范项目“华夏幸福(600340)”。华夏幸福，一家当时并不被看好的民营企业，与当地政府在以前不为人知的农业区固安进行了合作。凭借其相对优势，它不惜代价聘请了一个美国规划团队来制定一整套计划。经过与政府的积极协商，政府确认了该计划，然后企业筹集资金并在市场上运作，即华夏幸福吸引投资并与市场接轨，建设一个工业新城。这个新兴的工业城市拥有所有的功能区、绿化带和必要的民生设施，这使得固安成为北京以南的河北省的一个星形增长极地区。

此外，我们还可以看到，特区之一的汕头市的中央企业近年来开始实施整体部署，在濠江区建设了一个规划大、资金大、金额大的168平方公里滚动连片开发项目。首先，他们在海湾中部最开阔的区域开凿海底隧道，通过ppp实现汕头人的“百年梦想”。一旦隧道在2019年完工，整个地区的公共交通系统将成为全天候的，而不是海峡两岸狭窄地区的桥梁，那里经常受到恶劣天气的袭击。在这样一个全天候公交系统的基础设施支撑下，原有的产业集群、宜居城市建设等要素将被进一步激活，这将把汕头的发展提升到一个新的高度，并利用这一势头推动滚动持续发展。中信房地产(CITIC Real Estate)是一家与地方政府合作的中央企业，它拥有战略耐心，需要在几十年内做到这一点。当初建造的海底隧道是为了免费交付和使用而设计的，这最符合当前人们的需求和全社会的“利益感”。该区域的后续开发预计将被该项目激活后，在滚动开发过程中，房地产将会出现持续的溢价升值。中信地产及其引进的后续企业应参与这一领域的分销。这是“谈生意”的视角，但有几十年的战略规划和耐心。这些启示非常值得我们关注。

未来京津冀、熊安新区等功能区，我认为ppp的创新应该从明显缓解政府财政支出压力的融资模式创新提升到对管理模式创新的认识。各方结合比较优势，共同控制风险，是一种强有力的结合，是一种“1+1+1+3”的绩效提升机制。事实上，这将导致政府主导的社会治理的升级。这种“治理”明显不同于纯粹的自上而下的“管理”，即组织与自组织、调节与自调节、管理与自管理的整合，从而充分使政府与非政府主体横向互动，激发一切潜能和活力，使这种治理达到十八届三中全会要求的现代治理。

公私合作有很多事情要做，但我们不能一下子就仓促行事。我们应该引进专业的智慧和力量。相关专业组织和专业团队将作为受过良好教育的人进入市场和各自的专业领域。面对京津冀协同发展的历史机遇和ppp创新等客观要求，他们将与政府管理部门和企业共同努力，取得巨大成就。