贺雪峰：“三个轮子”一起转，才是最好的城市化

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城市化的重点不应该是“三旧改造”，而是开发区模式。

在城市化进程中，保持稳定是中国城市化进程中的一个重要秘密，即保持农民的土地权利，使未能进城或不能体面进城的农民家庭仍能从农村获得收入。

中国正处于城市化进程最快的时期，采取什么样的城市发展战略一直是学术界和政策部门的热门话题。下面笔者还谈一谈对中国城市化发展战略的一些不成熟的看法。

首先，城市化还是城市化？

目前，主流提法是城市化，即中国的城市化包括两个层面:城市和城镇，其核心是将2000多个县域城镇的城市化纳入中国的城市化进程，县域经济发展已成为城市化的重要组成部分。

从城镇化的角度来看，以城关镇为重点的县域经济显然应该是城镇化的一部分，因为进入县城的人口已经普遍脱离农业，进入第二、三产业，实现了就业和收入的城镇化，这是一个毋庸置疑的城镇人口，即已经城镇化。

但是，从发展的角度来看，县域经济的发展潜力相对有限。一个县有几十万人口，一个特别大的县可能有一百多万人口。发展县域经济，主要人口将集中在县城，县城人口可达10万以上，甚至几十万，可达到中小城市的规模。然而，要形成一个健康的城市发展所需要的规模效应是很困难的，要形成一个相对独立和健全的城市基础设施和服务体系也是很困难的。例如，该县一般没有大学。也就是说，由于聚集程度不够，规模效应无法产生。因此，目前我国县城的发展大多只发展房地产，而缺乏工业经济的发展。特别是在中西部地区，县域经济的发展往往转化为县城房地产的发展，进而鼓励农民到城市买房。由于县城缺乏第二、第三产业的就业机会，农民无法在县城居住，导致了在中西部农村普遍存在的大量县城房地产卖不出去、卖不出去、无人居住的现象。

与县级相比，地级市的人口一般在百万以上。如果城市化是在地级市的基础上进行的，那么一百万甚至两百万人口的城市很容易形成。这样的城市规模可以建立一个相对独立、完善的城市服务体系和相对完善的基础设施，使第二、三产业有充分发展的机会。随着第二和第三产业的发展，将会有就业机会，城市的农民可以从城市赚取收入，他们可以住在城市。

也就是说，如果城市化集中在地方一级，农民在地方一级买房时，可以相对容易地在第二和第三产业获得就业和收入机会，他们可以在城市生活得很好。与此同时，由于城市距离农民居住的村庄不远，一般在一个小时的车程之内，城市的农民可以照顾他们的父母和留在村子里的土地。

在我看来，在市县两级的城市化中，我们应该把重点放在地方一级的城市化上，相对限制县级的城市化。如果中国的城市化不是在2000多个县推进，而是在300多个城镇层面推进，可能会产生更大的规模效应，使农民在城市中的生活和工作更加统一，空城市更少，从而实现更高质量的城市化。

第二，建设开发区是一个好办法

快速的城市化需要土地的城市化，而建设开发区是土地城市化的好办法。

城市化总是在已建成区的基础上进行的，这些已建成区已经拥有密集的基础设施、生产和生活设施，容纳了密集的人口并具有密集的利益。通过对建成区的改造，可以提高建成区的人口容量。但是，人口容量的提高相对有限，建成区的改造将涉及土地既得利益的调整，这将导致各种矛盾。因此，依靠建成区来容纳大量进入城市的人既昂贵又低效。

另一种城市化方法是城市郊区的土地征用和开发，这也是土地城市化的主导模式，因为正是通过从城市的建成区向四面八方向郊区扩展，城市面积才得以扩大，容纳新的生产能力和新的城市人口的新的城市面积才得以形成。现在的问题是，由于城郊农村已经形成了城市化的预期，并且大量的建筑物已经建在了土地上，城市化的征地往往会引发矛盾，城市化的每一步都会引发激烈的矛盾。城市化真的不容易。

从这个意义上说，这是一个围绕大中城市建设新区和发展开发区模式的好办法。上海浦东新区、重庆两江新区、天津滨海新区、成都天府新区、熊安新区等中央政府刚刚批准的大型开发区，规划面积超过1000平方公里。按照人均城市建设用地面积100平方米，一个1000平方公里的开发区可以容纳数百万甚至数千万的城市人口。目前，中国有200多个国家级开发区，可以容纳数亿城市人口。此外，大量的省市开发区还可以容纳大量新增的城市人口。在省会、地级市和沿海县市城市经济区设立各级开发区，可以吸纳大量的城市化人口。

各级开发区应占用土地，按城市人口占用建设用地100平方米计算。如果有5亿城市人口，建设用地总面积将达到7600万亩。即使建设用地占用全部耕地，容纳5亿新增城市人口的开发区最多也只需要7600万亩耕地。城市中的农民将从他们的家园中撤出。一般来说，农民人均居住面积远远超过100平方米。从自己的家园中撤出的农民应该很容易地补齐7600万亩开发区占用的耕地。当然，农民不会一进入城市就离开他们的家园，而是需要一个相对较长的缓冲期。如果开发区能容纳5亿人进入城市，中国的城市化就能完成。

建设开发区的好处是可以在相对较大的闲置土地上进行城市规划和建设。建设开发区的地区一般是人口较少、建筑较少的农村地区。被选作开发区后，征地相对容易，成本相对较低。在征地拆迁后的土地上进行规划建设，可以充分利用土地，按照规划要求建设最高效、最有效的设施，按照城市建设要求全面开展建设。总之，你可以在一张白纸上画出最好最漂亮的图画。开发区可以统筹规划，分期建设，防止开发区建设中的浪费。

第三，“三旧改造”要慎重

在当前的城市化进程中，大量的城市“三旧”地块被各种权利和财产所覆盖。这些“三旧”地块覆盖了权利和财产，效率低下且肮脏，成为城市建设中的洼地。因此，旧城镇、旧工厂、旧村庄的改造不仅会增加城市建设用地，提高城市建设用地效率，还会美化城市环境，提高城市质量。然而，由于“三旧”附带的利益太多，“三旧”的所有权利主体都试图通过“三旧”改造来实现自身利益的最大化，导致“三旧”改造的巨大成本，成为城市财政血本无底洞。这种财政失血有两种方式，一是大量财政资金的直接投入，二是“三旧”改造中城市土地出让金的返还。结果，市政府花费了数十亿美元通过改造城市中的一个村庄来改造数百万富翁。如果没有无缘无故的财富，当城市中村庄的转变将改变数百万甚至亿万富翁时，城市将会失血。

因此，城市化的重点不应该是“三旧改造”，而是开发区模式。既然“三旧”有许多僵化的利益依附，城市建设，特别是在初始阶段，除非绝对必要，不应触及“三旧”。

第四，警惕蛋糕传播的城市化

由于特殊的工业化道路，中国东部沿海一些地区已经形成了工业化的全覆盖，特别是珠江三角洲的核心地区，几乎所有的土地都由农业转为非农业，变成了建设用地。在所有这些已经变成建设用地的土地上，作为权利主体的农民期望从土地中获得巨大的利益。土地的任何使用都会导致农民对利润的强烈需求。因此，重新开发这些地区极其困难，这可能导致低水平城市化的陷阱。

作为改革开放以来的第一个发达地区，珠江三角洲的工业化从招商引资开始，三者相辅相成。为了调动各方的发展积极性，快速实现工业化，珠江三角洲的发展模式几乎都被称为“四个轮子一起转”，即市、县、镇、行政村和村民小组都利用集体土地吸引投资和进行土地开发，大量建在集体土地上的工厂被出租或租给外国企业建厂。在珠江三角洲核心区的整个区域，各种外资几乎同时建厂。大量外资的引进必然会招到大量的农民工，而涌入的成千上万的农民工需要住宿。村集体不仅允许农民在宅基地上建房出租，还可以在几个宅基地上为农民建房出租，以解决农民工的住宿问题。也就是说，除了县、乡、村之外，当地农民也加入了土地开发和工业化的进程，从而形成了一个五个轮子一起转动的快速工业化。因此，在短短十多年的时间里，珠江三角洲的核心地区已经完全实现了高度工业化，甚至成为了全球的制造中心。珠江三角洲核心地区的土地很快就被耗尽了。

五轮联动的珠江三角洲工业化模式具有实现快速、高工业化的优势，但缺点是缺乏城乡规划和土地利用规划，土地利用不规则，使得土地覆盖多种属性和不同产权，形成刚性的土地利益。随着我国劳动力成本的上升和产业结构的升级，大量以贴牌生产为主要特征的加工制造业已经外迁。珠江三角洲的土地经过重新规划和改造，以满足产业升级的需要，但由于对已开发土地的刚性利益依附，可能难以开发，导致珠江三角洲大量低效利用的土地难以改造的困境。

在珠江三角洲的核心地区和东部沿海发达地区，由“五个轮子一起转动”引起的铺饼城市化现象十分普遍。这种城市化没有合理利用土地，城市规划和基础设施建设存在缺陷，不能满足高质量城市化的需要，成为城市化的一个教训。五轮摊饼城市化已经结束了它的历史使命，应该退出历史舞台。一些学者主张“农民自主城市化”，即农民应该在他们有权使用的集体土地上建立工商业。这显然是对过去在中国(包括珠江三角洲)传播蛋糕的城市化经验缺乏理解。目前，所谓的“集体建设用地入市”改革，可能会导致工业化和城市化的陷阱，没有规划，所以我们要特别警惕。

5.村庄是中国城市体系的有机组成部分

中国城市化的一个非常重要的特征是农民可以在城市和农村之间进退，即当城市就业机会高时，农民去城市，当城市就业机会低时，农民回家；农民年轻时进城，年老时回家；来自农民家庭的小孩去了城市，而年老体弱的父母留在了农村。换句话说，中国农民的城市化不是一次性进入城市，而是保持了在城市和农村之间来回流动的可能性。如果你想去城镇，最好去城镇，如果你不能在城市体面地生活，最好回家。去城市的农民可以在不去城市的时候回家。中国的城市没有大规模的贫民窟，农民在城市没有体面生活的时候，仍然可以在农村维持体面的生活。农村已经成为中国现代化的稳定器和蓄水池。

对于一个农民家庭来说，当他们的孩子去城市工作时，有很多赚钱的机会。中老年父母在城市缺乏就业机会，但他们可能会留在农村和农场。离开农村去务农不仅有农业收入，而且是一种就业。只有当有了就业和收入，它才会觉得有价值。农村地区有自己的住房、农业收入和房子前后的庭院经济，所以农村地区的生活费用相对较低。正是进城打工的幼儿、留在农村务农的老父母，以及由此产生的“基于代际分工的半工半读”的家庭计划模式，使得农民家庭每年的收入超过支出，每年都有储蓄。今天是存钱的好日子。

“半工半农”最大的问题是农民家庭代际分离和由此产生的留守老人问题。年迈的父母住在偏远的农村地区，而年幼的孩子去沿海地区工作，这使得农民家庭很难互相照顾。更糟糕的是，由于县城房地产的发展，大量的农民去城市买房子，但是县城缺乏第二、三产业的就业和收入机会，所以去城市买房子的农民不能住在县城。大量的幼儿去沿海地区或大城市工作和做生意，年迈的父母留在农村务农，所以县城的房地产不能出售或出售，但没有人居住。如果规模效应是因为集聚而在城镇层面形成的，这样就有条件发展第二、三产业，第二、三产业也有各种就业机会，在城市买房的农民可以住在城市里寻找就业机会，如果条件好的话，他们可以把留守的父母带到城市。条件不够好。在城市生活和工作的小孩可以随时回到农村去照顾他们的父母。留在农村的父母也可以随时给住在城市的孩子送新鲜的农产品，从而加深两代人之间的情感交流。从村庄到城市的通勤距离只有一个小时。分开居住的父母和孩子可以保持方便的交流。

因此，在城市化进程中，保持稳定是中国城市化进程中的一个重要秘密，即保持农民的土地权利，使未能进城或不能体面进城的农民家庭仍能从农村获得收入。

第六，“三轮”城市化

中国是一个拥有14亿人口的大国，中国的城市化将是独特的，可能是曲折的。我认为中国当前的城市发展战略应该同时关注三个方面。

首先，以开发区为基础的新型城市建设可以成为吸引产业和人口进入城市的主要区域。为了保持其生产力，开发区的核心是不能在土地上形成利润，开发区产生的主要价值应该用于城市基础设施建设，同时保持廉价进入城市的条件。城市化是为了更好地发展工业，更好地服务于城市人口的生产和生活。高地价和高房价使中国失去了作为发展中国家赶超的优势。以开发区为基础的新型城市化为中国的工业发展提供了强有力的支持，为中国城市人口提供了体面的城市生活，并为中国走出中等收入陷阱提供了强有力的支持。这种开发区模式不仅包括国家级新区、国家级开发区，还包括省级和市级开发区。在县级或县级以下，应限制开发区的建设。

第二，目前，它已经覆盖了大量的旧城市和旧工业化地区的既得利益。由于土地不仅具有复杂的既得利益结构，而且有大量仍有使用价值的建筑物，因此城市改造应该放缓。目前，在全国范围内开展的“三旧”、“老镇、老工厂、老村庄”改造，往往是城中村改造，地方财政要花费数十亿元。这种高成本的改造导致城市土地极其昂贵，使城市无法容纳低成本的生产和生活。此外，这种翻新将摧毁仍有使用价值的财产，造成严重浪费。这种转变往往会导致各种钉子户，这很容易激化矛盾。

中国的城市化不应该在老城区拆除和重建，而应该在新的开发区建设。新旧交替，两个轮子同时转动，是最好的城市化。

第三，中国的城市化并不排斥和摧毁村庄。城市和乡村之间的关系是互补的，而不是相互排斥的。(作者:何雪峰，华中科技大学中国农村治理研究中心主任)

(编辑:孙辉)