刘尚希：理解积极财政政策需破除三个误区

本篇文章4069字，读完约10分钟

目前，中国积极的财政政策侧重于推进供给侧结构改革和解决结构性失衡。

去年底召开的中央经济工作会议提出，财政政策应该更加积极有效。今年的《政府工作报告》也强调，2017年，我们将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，财政政策应该更加积极有效。这是党中央、国务院全面判断国际国内经济形势，把握经济社会发展大局，着力维护经济平稳健康发展和社会和谐稳定的科学选择。这也是发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，推进供给侧结构改革的重要举措。2008年国际金融危机爆发后，中国坚持积极的财政政策，取得了良好的效果。

它蕴含着提高治理效率的深远意义

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，也是深化供给体制改革的一年。中国长期经济发展的基本面没有改变，市场活力不断释放，新动能持续增长和扩大。但是，我们也应该看到，中国正处于全面建设小康社会的关键时期和建设现代化强国的关键阶段，经济社会发展的不确定性越来越大，隐患很多。

在国际上，国际金融危机的阴霾并没有消散。2016年，世界经济和贸易增速降至7年来最低，世界经济结构调整的漫长进程尚未结束。当前，世界经济持续低迷、贸易保护主义加剧、经济全球化趋势逆转、国际金融市场波动加剧、民粹主义蔓延、地缘政治冲突加剧等一系列国际经济、政治和社会问题凸显，全球风险明显扩大。

从国内来看，中国经济发展已进入新常态，呈现出三大特征:速度变化、结构优化和动力转换。经济增长的内生动力仍需加强，结构调整和权力转换面临更多困难。金融、投资和外贸领域正面临挑战。人们对住房、教育、医疗、养老、食品和药品安全以及收入分配仍有许多不满。很难恰当地处理各种不确定性并解决诸如不稳定预期等问题

继续实施积极的财政政策，符合在复杂的国际国内经济形势下实现更好发展的要求，是保持经济平稳健康发展、实现既定目标的有效措施。“财政政策应更加积极有效”的要求，蕴含着提高国家治理效率的深刻含义。所谓“积极”是指积极发挥财政在国家治理中的基础性和重要支柱作用，增强财政政策的可预测性和预防性，而不是消极应对和观望。所谓“有效”，就是抓住关键环节和问题，下大力气，对症下药，达到“四两”的效果。在当前经济增长转型时期，财政政策应发挥“定海”作用，不断为经济社会发展注入“确定性”，稳定大局，推进供给侧结构改革，确保稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作的有效实施。

实现金融政策思维的创新

党的十八届三中全会《决定》提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，标志着我们党对金融运行规律和中国发展的认识达到了一个新的高度，更新了我们对财政政策功能定位的认识，实现了财政政策理念的创新。

专注于解决结构性问题，而不是关注整体问题。在宏观经济教科书和流行的宏观经济分析框架中，财政政策被作为一个总变量来讨论，而金融则被分析为消费、投资和出口三驾马车。积极财政政策的主要功能是扩大社会总需求。目前，中国面临的突出矛盾是结构性问题，矛盾的主要方面在于供给方面。因此，我国目前实施的积极财政政策重点是推进供给侧结构改革，解决结构性失衡。

从注重解决经济问题到全面政策。过去，积极财政政策的实施主要集中在宏观经济上，不是“拉动”就是“稳定”增长率。然而，经济增长并不是发展的全部。作为国家治理的工具，积极的财政政策仅仅关注解决经济问题是远远不够的。积极的财政政策只有将视野扩展到经济以外，注重综合政策，才能保持经济和社会的“双重稳定”。政府增加了对基本生活保障、扶贫、教育、文化、卫生和生态文明等关键领域的投资，提高了保障基本公共服务的能力。事实上，它改善了公共服务的供给面，体现了以人为本的发展思想。

从严重依赖赤字和债务到优化财政收支结构。过去，人们积极的财政政策通常是以赤字率有多高以及政府债务有多大来衡量的。在总需求不足的情况下，提高赤字比率和扩大债务可以有效地扩大社会总需求，但要解决结构性问题，这种想法将不再奏效。此外，如果赤字率和债务过度增加，金融风险将加剧。结构性问题必须通过结构性方法来解决，财政政策空空间应该通过优化财政收支结构来拓展。基于这一想法，2017年，中国的积极财政政策将保持3%的赤字率。在降低税费的同时，中央和地方政府将通过合理安排预算和盘活现有资金，确保重点支出强度不降低。

从偏颇的宏观调控到公共风险管理。从本质上讲，宏观调控是政府对公共风险的短期和紧急干预，是公共风险管理的一个重要方面，但不是全部。在经济发展新常态下，不仅要及时化解公共风险，还要加强公共风险管理，防止公共风险的产生和积累。

把握稳定与进步的平衡，提高政策执行效果

稳中求进是搞好经济金融的方法论。去年底召开的中央经济工作会议指出，稳定是基调，是大局。在稳定的前提下，我们要在关键领域取得进步，在把握好善的程度的前提下争取成功。要实施积极的财政政策，必须在保持稳定与进步之间平衡的同时，提高政策实施的效果。

稳定大局:注入确定性，引导良好社会期望的形成。财政政策的重要作用是减少经济和社会运行中的不确定性，防范和化解公共风险，避免公共危机。注入确定性是积极财政政策的重要体现。十八大以来，中国积极的财政政策为市场运行注入了确定性，减少了实体经济、虚拟经济内部以及实体经济与虚拟经济之间的不确定性，稳定了国民经济；给社会运行注入确定性，减少消费、就业和社会心理的不确定性，保护民生，稳定人心；为改革注入确定性，按照十八届三中全会《决定》提出的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的定位，大力推进改革。

要引导良好社会预期的形成，首先必须确保财政政策信号清晰，各种政策措施越清晰、越有力，社会预期就越好。其次，有必要制定精确的政策。政策和措施一旦出台，就不能被推翻，也不应该频繁使用，以免政策多变和频繁，从而扰乱预期。最后，我们应该确立底线思维。充分考虑现实中的各种不确定因素，制定计划和底线，给经济和社会主体一个“定心丸”。

争取进步:促进实现新的供求动态平衡。结构失衡的根源是资源错配和低效率，导致大量无效供给，而优质供给不足。一方面，积极支持落实“三比一、一减一补”政策，重点做好分流、培训和安置职工工作；另一方面，通过实施减税、减费、鼓励R&D创新、支持普惠金融、支持中小企业、改革重要农产品价格形成机制等措施，为市场机制发挥自组织功能创造条件，通过市场力量纠正结构性失衡。

与传统的扩张性政策不同，我国目前实施的积极财政政策不是政府直接努力扩大需求，而是通过刺激市场活力、优化资源配置和扩大优质供给间接发挥作用。

深入理解中国的积极财政政策需要走出三个误区

误解1:积极的财政政策只是需求管理的工具。目前许多人都在谈论中国的积极财政政策，这种政策往往被置于凯恩斯理论的分析框架中，被视为需求管理的工具。这是一个严重的误解。目前，中国的积极财政政策显然不是凯恩斯理论分析框架中的那种政策，而是涉及经济、社会乃至国家治理的多维财政政策，可以称之为“结构性政策”。从总体政策到结构性政策的转变伴随着从简单的经济政策到全面政策的转变。这使得积极财政政策的内涵更加丰富，实现形式更加多样化，如产业基金、政府与社会资本合作(ppp)模式、盘活现有资金、打破支出结构固化等都被用作政策工具。同时，目前中国积极的财政政策注重与全面深化改革的协调与合作，财政预算安排突出重点，有保障有压力，重点推进供给侧结构改革。由此可见，中国的积极财政政策已经大大超越了需求管理工具的传统定位，成为国家治理的重要工具，具有科学性和先进性。

误区二:继续实施积极的财政政策将导致风险失控甚至金融危机。2016年，中国年初预算安排的国家财政赤字为2.18万亿元，其中中央财政赤字为1.4万亿元，地方财政赤字为7800亿元。考虑到地方各级政府的隐性债务，有人认为中国目前的实际赤字率和负债率已经很高，2017年继续实施积极的财政政策将导致风险失控。事实上，根据2017年国家预算安排，财政赤字率仍保持在3%的水平，财政赤字为2.38万亿元，是适度的，绝不是肆意扩张。在债务方面，截至2016年底，中国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元，根据国家统计局公布的2016年国内生产总值初步核算，债务比率约为36.7%。即使考虑到或有负债，估计我国政府的负债率约为40%。这是世界上的低水平，在我们的容忍范围之内。虽然地方债务水平高，偿债压力也不小，有些地方甚至存在社保资金支付困难和财政压力较大的问题，但这是一个短期和局部的困难，不存在地方财政危机。从资产角度看，地方债务形成了大量优质资产，大量可变现的国有资产足以应对任何可能的风险。当然，这并不意味着没有必要加强风险管理。加强地方债务管理，提高债务支出绩效是当前实施积极财政政策的内容之一。

误区三:企业反映税负重，积极的财政政策不是“真正积极的”。最近，一些学者提出了“死亡税率”，引起了公众的广泛关注。与此相关，有人认为中国目前的减税措施不是真正的减税，积极的财政政策也不是“真正积极的”。这种理解是片面的。近年来，中国实施了一系列减税措施。特别是2016年，全面启动营改增试点，全年企业税负减轻5700多亿元。这是真正的“真钱”减税。为了支持减税和减费，各级政府坚持厉行节约，逐年减少一般支出。如果中国有所谓的“死亡税率”，为什么每天新增企业达到15000家，无数企业实现了转型升级(Aiji、净值、信息)和创新发展，而中国的经济增长率仍然位居世界前列？因此，“死亡税率”的制定没有科学依据。企业减免税是我国实施积极财政政策的一项重要措施。根据2017年积极财政政策实施方案，减税、减费政策将进一步落实，企业负担将进一步减轻。全年企业税收负担将减少3500亿元左右，企业收费将减少2000亿元左右，使市场参与者获得更大的收益。需要强调的是，减税和减费的目的是减轻企业负担，提高企业活力，而不是维持“僵尸企业”。企业优胜劣汰是市场经济的规律。