引入“自动加入”机制 提升企业年金参与率

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过去10年，员工和企业年金参与率的增长率均超过两位数:2007年员工年金参与率的增长率为11.73%，2008年为15.20%，2009年为13.58%，2010年为13.23%，2011年为18.13%，2012年为17.12%。建立企业年金的企业增长率2008年为3.44%，2012年为1.21%建立企业年金的企业数量和覆盖的员工人数翻了一番，从2007年的32，000人增加到2014年的73，300人，人数从929万增加到2，293万。

令人惊讶的是，从2015年开始，这两个指标开始呈现出悬崖式的下降:员工参与率仅为1.00%，企业参与率的增长率仅为3.00%，新建企业年金只增加了2200家，新加入年金的员工人数仅为23万。2016年，企业参与率增速大幅回落，从1.00%和3.00%再次回落至0.37%和1.06%，新建年金企业数量仅为798家，仅覆盖9万名员工。“0.37%和1.06%这两个数据是一个重要的信号。到2016年底，76，298家企业和2，325万名员工可能会成为“冻结”状态，企业年金的发展可能会停滞不前。“0.37%和1.06%”的数据再次告诉人们，作为第二支柱的企业年金正在艰难攀升，从未在三支柱养老保险体系框架中发挥应有的作用。

坚决及时引入“自动加入”机制

目前，养老保险总体顶层设计正在制定中，《企业年金办法》正在起草和形成中。参与率过低，是目前企业年金发展面临的最大威胁。它源于年金的一些制度设计的过时和许多制度缺陷；我们应该果断采取一系列改革措施，不遗余力地扩大企业年金的参与率。为了实现这一目标，有一个不可避免的改革选择。这一选择是为了在《企业年金办法》中坚决、及时地引入“自动加入”机制。

养老金制度引入“自动加入”机制是受器官捐献制度改革的启发。传统的器官捐献方式是“选择加入”，这意味着每个人的“默认”身份不是器官捐献者，但是当他被要求时，他可以在捐献者团队中说“同意加入”，这意味着他的人体器官不能被使用，除非他同意；而“选择退出”意味着每个人的“默认”状态是“推定同意”捐献，但他在死前享有“选择退出”的权利，这意味着每个人都被视为器官捐献者，除非他拒绝。

企业年金的整体状况滞后。除了系统设计的其他原因外，高阈值也是一个重要因素。现行的《企业年金试行办法》是2004年颁布的，有些规定已不再适用。它规定，企业建立年金计划需要满足三个基本条件:一是依法参加基本养老保险，按时足额缴纳；二是建立了集体协商机制，民主管理制度比较健全；第三，企业应该盈利。然而，事实上，许多中小企业(主要是民营企业)的内部治理结构并不完善，这与现代企业制度相去甚远，工会的运作也不够规范，还没有形成一个相对完善的民主管理体系。更重要的是，中小企业生存周期短，经济实力弱，盈利能力弱，缺乏现金流，员工流动性大。很难同时满足上述三个条件，尤其是第三个条件要求在企业年金建立前一年无亏损，在企业年金建立前两年无亏损，且在整个三年内无亏损。

不用说，建立企业年金的三个门槛主要是针对国有企业的，目的是防止国有企业发生道德风险，影响国有企业上缴的利润。但十多年后的今天，国有企业建立企业年金的比例越来越高，这一矛盾基本不存在。对于大多数小微企业来说，“自动加入”机制肯定会增加雇主建立年金的压力，使员工成为推动年金发展的动力。

自动加入机制实际上是一种“委婉的强制制度”，对扩大年金制度有明显的效果。建立自动加入机制是扩大年金参与率和覆盖面的关键，应作为新一轮改革的一项重要改革措施及时纳入“新年金政策”；在修改政策的过程中，我们应该把“自愿设立”和“独立设立”这两个概念的纠缠放在一边。向全社会公布的《企业年金条例(征求意见稿)》第二条给出了两个方案，一个采用“自愿设立”的概念，另一个采用“独立设立”的概念。具体表述如下:“方案一:本办法所称企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上自愿建立的补充养老保险制度。企业年金的设立应当按照本规定执行。方案二:本规定所称企业年金，是指国家制定、企业自主建立、市场化运营管理、政府监管的补充养老保险制度。

众所周知，政府机构建立职业年金的实质是自动加入。2015年发布的《国务院关于事业单位职工养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)和2016年9月刚刚发布的《国务院办公厅关于印发〈事业单位职业年金办法〉的通知》(国办发〔2015〕18号)及《职业年金基金管理暂行办法》(人力资源和社会保障部〔2016〕92号) 这三个文件的主要内容之一是要求中国所有机关和事业单位的所有公务员都加入第二支柱职业年金计划。 毫无疑问，这是一个“半强制性”的补充养老保险制度，但它的表达是不同的。事实上，这是一个典型的“自动加入”机制。虽然职业年金的制度框架与企业年金的制度框架没有太大的不同，但它们都是按照401(k)的“中国版”设计的，具有dc型信托制度的主要特征。然而，它可能考虑到公务员和机构中人员高度组织化的实际情况，同时，考虑到公共部门的吸引力比私营部门等机构的特点好得多，职业年金在自动加入方面向前迈出了一大步。

四个“短板”和三个后果

如果说第一支柱基本养老保险制度的主要问题是可持续性，那么第二支柱企业年金的主要问题是参与率低导致的公平性，可以概括为三个“失衡”和一个“排斥”。

首先，与基本养老保险覆盖率相比，存在严重失衡。第二支柱的规模太小，与其地位不相称，与基本养老保险制度不成比例。目前，建立企业年金的企业数量不到全国企业法人单位的10%，参加城镇职工基本养老保险的职工人数仅为6.55%，仅占城镇就业人口的2.99%，年金基金累计规模仅占当年城镇基本养老保险基金累计余额3.6万亿元的26.95%，不到当年国内生产总值的1.5%。截至2015年底，美国第二支柱企业和员工参与率超过50%，资金积累达到16.6万亿美元，相当于当年国内生产总值的97%左右。如果第三大支柱“个人退休账户”的养老资产增加到7.3万亿美元，两大支柱的养老基金规模将达到24.0万亿美元。

第二，地区发展严重不平衡。从区域分布来看，发达地区和欠发达地区的企业年金保险比例和基金规模存在较大差距，表现出较强的区域特征:不仅在规模上存在东、中、西部梯度分布结构，而且在增长率上存在区域差异。目前，只有北京和上海的员工账户超过100万，分别为120.39万和113.53万；与中西部省份相比，东部省份的人口明显更多，如广东省72.17万人，江苏省44.13万人，山东省47.74万人；然而，一些经济落后的省份，如广西，只有162，800人，贵州省有154，600人。

第三，覆盖行业与企业严重失衡。建立年金计划的企业大多是能源、电力、铁路、交通、烟草等资源型垄断企业，以及银行、证券、保险等盈利性较好的金融领域，还包括相关行业的龙头企业；从对年金积累总额的贡献比例来看，国有企业约占四分之三，而民营企业所占比例很小，基本上被排除在外。民营企业是解决我国就业问题的主力军，但民营企业已成为企业年金制度的“痛点”。

第四，小型和微型企业基本上被排除在外。根据国家统计局的最新统计，我国有785万小微企业法人，占全国工商注册企业的97%以上；小型和微型企业有1.47亿雇员，吸收了50%以上的城市就业人口；小微企业资产高达138万亿元。然而，总体来看，对国民经济发展做出巨大贡献的小微企业基本上被排除在年金制度之外。

笔者认为，如果企业年金的四个“缺点”得不到“补充”，主要有三个后果。首先，员工的退休收入水平不足。多年来，基本养老保险的退休收入水平一直处于持续下降的通道，2010年至2014年城镇在岗职工平均替代率约为42%至44%。企业年金本应成为退休收入的重要来源之一。然而，由于参与率较低，领取企业年金的人数仅为90万人，2015年领取总额为260亿元。假设一次性支付，人均收入只有29000元，如果平均每月209元，这还不到基本养老保险的10%。2015年实际收到的企业年金金额与部分计算结果完全一致，即男性员工企业年金95%替代率的置信区间为[8.993%，9.176%]，女性员工为[8.885%，9.060%]。

二是政府机关事业单位养老金制度改革已经启动。根据新制度的设计，政府机关和机构的所有雇员都建立了职业年金制度，并开始支付费用。这种“自动加入”的企业年金运作模式必将引起社会的广泛关注。随着政府机关事业单位养老金改革的不断推进，参与率的巨大反差可能会再次引发社会对养老金公平性的大讨论。如果私营部门的企业年金参与率没有根本的改变，政府机构和事业单位这一轮养老金改革的目标将无法完全实现，甚至可能导致新的潜在矛盾。这种潜在的后果应该加以考虑，以防止由于年金制度的巨大反差而造成的公共部门和私营部门之间的“社会撕裂”。

第三，“多层次、混合”的养老保障制度目标将逐渐偏离。建立“多层次混合”的养老保险制度是建设中国特色社会保障体系的必由之路，是国民幸福的基础，也是大国衡量福利模式的必由之路。作为一种社会共识，理论上毫无疑问。然而，如果企业年金参与率的问题在实践中得不到很好的解决，“多层次混合”将长期处于所谓的“试点”状态，而社会保障制度作为一种重要的“软实力”，可能长期成为gdp增长“硬实力”的“包袱”。

目前是改革的重要“窗口时期”

目前，扩大企业年金参与率是一个“窗口期”。首先，企业年金改革面临四个历史节点交汇的机遇。目前，是企业年金改革的重要“窗口期”:一是降低社会保险费是供给侧结构改革的重要任务之一，为空扩大企业参与率提供了空间；二是《企业年金办法》正在起草并最终形成，这是改革的重要契机；第三，第三支柱个人商业养老金政策正在最终完善过程中。打开两大支柱个人账户之间的渠道，为第二和第三大支柱提供顶级设计的时机已经成熟；第四，政府机关事业单位职业年金制度刚刚起步，许多细则需要补充和完善，许多规章制度需要建立。公共部门和私营部门之间的人员流动，企业年金和职业年金制度之间的相互转化，都需要统筹考虑年金制度，建立年金平台。

第二，养老保险的顶层设计正在制定，急需一整套措施。以上四个事件是历史性的改革机遇，我们应该抓住这四个机遇，解决“多层次、混合型”社会保障体系建设中扩大参与率的制度设计问题，特别是一揽子解决中小企业的准入门槛问题。中小企业的主要特点是生命周期短，员工流动性大。据统计，生存时间不足1年的企业占中国企业总数的14.8%，3年内占40.4%，5年内占49.4%，5-10年内占32.9%；根据中小微型企业的这些主要特点，应加强该系统的激励性、可及性和灵活性，并应制定一揽子改革计划。

第三，扩大企业年金的参与率意义深远。虽然企业年金的话题似乎很小，但它关系到经济增长的后劲、财政负担和人民的福祉；如果参与率低，选择福利模式和试错的过程将是长期摸索的。扩大企业年金参与率是一项前瞻性、战略性、总结性、可操作性和关联性强的重大改革任务。之所以具有“前瞻性”，是因为扩大企业年金的参与率是从社会保障的长期社会发展出发，从经济发展速度进入新常态条件下的供给侧结构改革出发，以促进国民福祉和“补缺”为目的。

扩大企业年金参与率之所以具有“战略性”，是因为扩大企业年金参与率是从“多层次混合型”的总体逻辑、三大支柱关系的战略布局以及年金制度的理想模式和最优目标出发的。之所以是“终结性”的，是因为扩大企业年金的参与率是来自年金市场运作第一线的个人体验，是不同行业人士和学者研究人员的思想火花，是不同年金经营者和金融市场机构面临的困惑和体验；之所以具有“可操作性”，是因为扩大企业年金的参与率是多年来年金市场实际运作业务过程中遇到的一个声音，它源于欧美许多发达国家半个多世纪以来的经验教训，甚至直接受到美国“2006年养老金改革”、英国“2008年养老金改革”和中国香港正在进行的“2016年强基金改革”的启发。