农村改革新局面需防止“冒进”

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罗来军，中国人民大学国家发展与战略研究所研究员，经济学院教授，中国项目研究所执行主任

最近，中共中央、国务院发布了中央一号文件《关于深化农业供给体制改革、加快培育农业和农村发展新动力的若干意见》，标志着中国农村改革的伟大事业将迈上新台阶，继续开创农村建设、农业发展和农民进步的新局面。文件从新的发展阶段和形势出发，针对当前存在的主要问题，提出了转变方式、调整结构、推进改革等多方面的政策措施。那么，如何更好地贯彻落实文件的精神和措施，仍然是一个不容忽视的挑战。要防止“冒进”问题，更好地落实文件，减少执行偏差和风险。

中央一号文件中提到的“三区”、“三园”建设、土地流转改革、旅游业、特色村镇建设等，都比较容易冒进。咄咄逼人会严重阻碍文件的实施，甚至造成更大的危害。因此，在新的一年之初，提出预防冒进的意识，并尽早思考相应的对策，对于严格执行中央一号文件是十分必要和重要的。

“三区”是指粮食生产功能区、重要农产品保护区(000061，买入)和特色农产品优势区。文件指出，依托主体功能区规划和优势农产品布局规划，科学合理划定水稻、小麦、玉米等粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜、甘蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区；制定特色农产品优势区域建设规划；鼓励各地争取园艺产品、畜产品、水产品、皮棉产品等特色农产品优势区域。在对地方政府决策缺乏充分约束的情况下，一些地方政府会对中央文件或中央政府的政策导向反应过度，即地方政府不具备建设粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区的基本条件。然而，为了积极响应中央政府的号召，取得成绩，大量的人力、物力和财力被组织起来创造和申报，造成了严重的低水平建设和重复建设。

与“三区”建设类似，也是“三园”建设，即工业园区、科技园和示范园区。文件提出以规模化养殖基地为基础，以农业产业化龙头企业为驱动，建设“生产+加工+技术”的现代农业产业园区；提高农业科技园区建设水平，建设农业科技成果转化中心、科技人员创业平台和高新技术产业孵化基地，建设现代农业创新高地，支持园区产学研合作，建立各类研发机构、检测测试中心、院士专家工作站、技术交易机构等科研服务平台；深入实施农村产业融合发展试点示范工程，支持建设一批农村产业融合发展示范园区。“三园”建设比“三区”建设更容易取得成效。这是因为工业园区、科技园和示范园都涉及科技和产业问题，是现阶段的热点问题，容易体现成果的概念。此外，“三个园区”的建设标准相当模糊，地方政府更容易随意建设各种不具备基本水平和条件的R&D机构、技术中心、创新基地和专家工作站。

对于土地问题，该文件指出，通过经营权转让、股份合作制、种植业、土地托管等方式，加快发展土地流转转化、服务带动等形式的规模经营；积极引导农民在自愿的基础上，通过村组内部的土地交换，实现家庭连片经营；鼓励地方政府探索土地流转履约保证保险；实行农村土地集体所有权、农民承包权和土地经营权“三权分立”。这份文件的精神非常明确，土地转让应该基于农民的意愿。此外，中央政府的其他政策一直表示，在农村土地改革的过程中，农民的合法权益应该得到保护。

同时，我们必须认识到，农村土地改革还存在许多问题。更为严重的是，当地的乡镇组织以各种方式强迫农民转让和出售土地，农民得到的回报远远低于土地的基本价值。作者参观了许多农村地区。接待人员在讲解当地做法时，精彩地讲述了中央精神的落实情况，高度重视农民，努力发展规模经营，提高生产效率。然而，根据实际调查，在土地流转和规模经营中均存在谋取私利的问题和嫌疑。在进一步的农村改革中要注意这些现象，防止中央政策的错误执行。

中央一号文件还指出，要大力发展乡村休闲旅游产业，丰富乡村旅游业态和产品，打造多种主题乡村旅游目的地和精品线路，发展具有乡村特色的民宿和保健基地；培育具有宜居和工业特色的村镇，甚至打造“一村一品”的升级版，发展不同特色的专业村。该文件的方向将刺激乡镇一级的政府和组织增加旅游线路、寄宿家庭和保健基地、特色城镇、专业村庄和其他项目的发展。如果我们能合理利用当地的优势资源，避免与其他地方的恶性竞争，这当然是一件好事。然而，必须防止盲目在村一级启动项目的冲动。过去有失败的教训，比如新农村建设。许多农村投入大量资源建设新农村，一些新建的村庄变成了废墟，数百亿资金被浪费在严重的地方。

从规划的角度来看，增加乡镇发展也值得担忧。在中国的绝大多数地方，几乎都有区域规划或省市规划。然而，在过去的各种规划中，政府桌上的乡镇发展规划很少，尽管许多乡镇都有自己的发展道路。但是，该文件中的乡镇发展方向将增加乡镇一级的规划，导致中国的基层规划。中国需要警惕基层计划趋势可能带来的危害，即投资更加分散、分散、低水平和重复。